III SA/Kr 592/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Sędziowie : SWSA Janusz Kasprzycki SWSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2022 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję nr 8/2022 Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 24 lutego 2022 r. znak AG.SNM.M.2213.2.2022 w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji UZASADNIENIE Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie decyzją nr 8/2022 z dnia 24 lutego 2022 r., działając na podstawie art. 127 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.), art. 92 ustawy z dnia 7 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.), w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 946), po rozpatrzeniu odwołania P. S. od decyzji nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w K. z dnia 31 stycznia 2022 r. o odmowie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. P. S. jest funkcjonariuszem Komendy Miejskiej Policji w K., w służbie stałej. Oświadczeniem mieszkaniowym z dnia 17 stycznia 2022 r. zwrócił się o ustalenie jego uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W przedmiotowym oświadczeniu poinformował, że zamieszkuje wraz z rodziną w lokalu mieszkalnym położonym w K. przy ul. [...], do którego posiada tytuł prawny. Powierzchnia mieszkalna tego lokalu wynosi 13,86 m2. Po rozpatrzeniu oświadczenia mieszkaniowego Komendant Miejski Policji w K., decyzją nr [...] z dnia 31 stycznia 2022 r., odmówił przyznania stronie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Na skutek odwołania P. S. Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 24 lutego 2022 r., którą utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że art. 88 ustawy o Policji tworzy ogólną zasadę, zgodnie z którą policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Przesłanki uzyskania tych świadczeń zostały określone niejednakowo. Prawo policjanta do lokalu mieszkalnego może przybrać postać administracyjnego przydziału, udzielenia pomocy finansowej na jego uzyskanie (art. 94 ust. 1) lub też wypłaty równoważnika pieniężnego za jego brak (art. 92 ust 1). Szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przedmiotowego równoważnika określone zostały w rozporządzeniu MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 946). Przepisy § 1 cyt. rozporządzenia stanowią, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego. W kolejnych punktach w/w paragrafu zostały wymienione poszczególne kategorie lokali mieszkalnych, których posiadanie stanowi negatywną przesłankę do przyznania przedmiotowego równoważnika. Dalej organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny. W myśl tego przepisu policjant w służbie stałej posiada prawo do lokalu mieszkalnego zgodnego z przysługującymi mu normami zaludnienia (powierzchnią mieszkalną). Takiego wymogu nie ma natomiast w odniesieniu do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, który nie jest powiązany z przysługującą policjantowi powierzchnią mieszkalną. Przedmiotowy równoważnik stanowi zastępcze i czasowe zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych, do momentu realizacji prawa do lokalu w postaci jego przydziału lub pomocy finansowej na jego uzyskanie. Przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji wiąże prawo do przedmiotowego świadczenia tylko z faktem nieposiadania przez policjanta lub członków jego rodziny lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, nie wprowadza natomiast warunku, aby posiadany lokal odpowiadał przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Sam fakt posiadania przez policjanta tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, określonego w przepisach, wyklucza możliwość przyznania mu wskazanego świadczenia. Zgodnie bowiem z par. 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r.: "Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby łub miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny (...) nie posiadają (...) spółdzielczego lokalu mieszkalnego własnościowego (...)". Organ odwoławczy skonkludował, że w sytuacji, gdy P. S. zajmuje wraz z rodziną spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny w miejscu pełnienia służby, wypełnione są wobec niego negatywne przesłanki przyznania przedmiotowego równoważnika, określone przepisami art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 1 w/w rozporządzenia. Wskazane przepisy nie uzależniają prawa do równoważnika za brak lokalu od wielkości powierzchni mieszkalnej przysługującej policjantowi. Pismem z dnia 25 marca 2022 r. P. S. wniósł skargę na powyższą decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie przepisu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji oraz § 2 pkt 1 i 4 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r.; 2) błędną interpretację przepisu Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego § 1 pkt 2. Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, w pełni podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy ustosunkował się także do zarzutów skargi, uznając je za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z prawem. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej. Skarga okazała się zasadna. Na zasadzie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił także decyzję organu pierwszej instancji. Stan faktyczny w niniejszej sprawie jest bezsporny, a jego kluczowym elementem jest to, że skarżący ma prawo do lokalu mieszkalnego – jednak jest to lokal mieszkalny, którego powierzchnia mieszkalna (13,86m2) jest mniejsza od powierzchni przysługującej skarżącemu z uwzględnieniem norm zaludnienia (21-30m2). Istota sporu sprowadza się do pytania, czy w świetle relewantnych przepisów przeszkodą do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest posiadanie przez policjanta lub członka jego rodziny w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej jakiegokolwiek lokalu mieszkalnego (jak przyjmuje organ), czy też tylko lokalu odpowiadającego przysługującym policjantowi normom zaludnienia (jak twierdzi skarżący). W ocenie Sądu, rację w tej mierze ma skarżący. W tym kontekście warto zwrócić uwagę na stanowisko i argumentację zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 listopada 2015 r. (I OSK 567/14, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów szczególnych. Z przepisu tego wynika zatem, że w sytuacji, gdy policjant posiada lokal mieszkalny o powierzchni mniejszej niż określona w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów – to może otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale. Z tym unormowaniem prawnym koresponduje art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, z którego wynika, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. W świetle argumentacji Naczelnego Sądu Administracyjnego podobnie należy oceniać sytuację, gdy policjant zajmuje lokal niepochodzący z zasobów mieszkaniowych Policji, a lokal ten ma powierzchnię mniejszą od tej, która policjantowi przysługuje (czyli gdy prawo do lokalu nie zostało w istocie zrealizowane) – w takiej sytuacji policjantowi służy równoważnik za brak lokalu. Jest to bowiem zastępcza forma realizacji prawa do lokalu mieszkalnego – gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego (przyznanie lokalu mieszkalnego w drodze decyzji), to należy mu przyznać i wypłacać określoną sumę pieniędzy na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił też, że przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji nie można interpretować w oderwaniu od pozostałych unormowań tej ustawy dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Policji, a w szczególności regulacji zawartej w rozdziale 8 ustawy. Wykładni przepisu ustawy należy dokonywać w kontekście całej ustawy. Podstawową zasadą wykładni jest zasada wykładni normy prawnej w kontekście całej ustawy, a to oznacza, że wykładnia literalna przepisu powinna być uzupełniona wykładnią systemową i celowościową. Przepis art. 92 ust.1 ustawy o Policji stanowi, że policjantowi przysługuje równoważnik za brak lokalu, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Przesłanka nieposiadania lokalu mieszkalnego, warunkująca przyznanie równoważnika pieniężnego, winna być odnoszona, zgodnie z regułami wykładni systemowej i celowościowej przepisu, do pojęcia lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 88 i 89 ustawy o Policji, czyli lokalu spełniającego wymogi określone w przepisach, a dotyczące norm zaludnienia. W konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to nie można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie nie zapewnia przysługujących im norm zaludnienia" (zob. też powołane w cytowanym wyroku orzecznictwo sądów administracyjnych). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela zreferowane stanowisko oraz argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego. Prowadzą one do wniosku, że wykładania prawa materialnego przyjęta w zaskarżonej decyzji jest błędna – a zatem doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 92 ust. 1 ustawy o Policji i § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego). Okoliczność posiadania przez skarżącego nabytego w drodze darowizny prawa do lokalu mieszkalnego o powierzchni mieszkalnej 13,86 m2 (w sytuacji gdy skarżącemu przysługuje lokal o powierzchni odpowiadającej trzem normom zaludnienia – tj. lokal powierzchni mieszkalnej 21-30 m2) – nie może stanowić przeszkody do przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Rozpatrując sprawę ponownie, organ obowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku oraz wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania. Z tych względów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.