I OW 72/21

SENTENCJA Dnia 26 listopada 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Jastrzębie-Zdrój o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Jastrzębie-Zdrój, Burmistrzem Miasta i Gminy Kórnik a Burmistrzem Miasta i Gminy Września w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego J. M. umieszczonego w rodzinie zastępczej postanawia: oddalić wniosek. UZASADNIENIE Prezydent Miasta Jastrzębie-Zdrój wnioskiem z dnia 1 kwietnia 2021 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim, Burmistrzem Miasta i Gminy Kórnik a Burmistrzem Miasta i Gminy Września w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego J. M. umieszczonego w rodzinie zastępczej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że B. M. - matka biologiczna do dnia 13 maja 2020 r. wynajmowała mieszkanie w K., gmina Kórnik. Ww. w Kórniku pobierała świadczenia w postaci zasiłku rodzinnego z dodatkami oraz świadczenia wychowawczego, a ponadto oświadczyła, że po opuszczeniu Zakładu Karnego zamierza się osiedlić w Kórniku. Zdaniem organu, mając na uwadze powyższe można uznać, że centrum życiowe B. M. wiąże właśnie z tym miastem. Natomiast przed umieszczeniem w zakładzie karnym B. M. wraz z dzieckiem przebywała we Wrześni. Z uzyskanych informacji wynika, że we Wrześni ww. przebywała od dnia 14 maja 2020 r. W dniu 8 czerwca 2020 r. Ośrodek Pomocy Społecznej we Wrześni w związku z sytuacją kryzysową w rodzinie wystąpił do Sądu Rejonowego we Wrześni, Wydział III Rodziny i Nieletnich o wgląd w sytuację rodziny. Dziecko zostało przewiezione do Jastrzębia-Zdroju przez najstarszą siostrę w momencie osadzenia matki w Zakładzie Karnym. Córka po osadzeniu matki w zakładzie karnym szukała wsparcia w najbliższej rodzinie, tj. babcia macierzysta oraz jej ojciec biologiczny zamieszkałej w Jastrzębiu-Zdroju. Przyjazd do Jastrzębia-Zdroju podyktowany był wyłącznie ww. sytuacją nie było innych powodów pobytu dziecka na terenie Miasta Jastrzębie-Zdrój. W wyniku wzmożonego wglądu w rodzinę na zlecenie tamtejszego Sądu dziecko zostało przewiezione przez najstarszą siostrę do babci macierzystej T. M. zam. w Jastrzębiu-Zdroju. Pobyt u babci na terenie powiatu z założenia miał mieć charakter tymczasowy, ponieważ matka przebywa w Zakładzie Karnym i nie może sprawować nad dzieckiem bezpośredniej opieki. Ponadto Prezydent Miasta Jastrzębie-Zdrój stwierdził, że nie znalazł przesłanek potwierdzających stały pobyt dziecka na terenie tego miasta. B. M. zarówno przed pobytem w zakładzie karnym jak i po jego opuszczeniu nie nosiła się z zamiarem osiedlenia się w Jastrzębiu-Zdroju. Sąd Rejonowy w Jastrzębiu-Zdroju wydając postanowienie o umieszczeniu małoletniego J. M. w pieczy zastępczej kierował się koniecznością natychmiastowego zapewnienia dziecku opieki (matka biologiczna przebywała w zakładzie karnym, a babka macierzysta nie mogła sprawować opieki nad wnukiem). Fakt wydania postanowienia o zabezpieczeniu dziecka przez Sąd Rejonowy w Jastrzębiu-Zdroju nie stanowi podstawy do uznania, że Miasto Jastrzębie-Zdrój jest właściwe do ponoszenia kosztów utrzymania tego dziecka w pieczy zastępczej. W ocenie wnioskodawcy miejscem zamieszkania dziecka bezpośrednio przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej nie jest Miasto Jastrzębie-Zdrój. Fakt wysłania przez OPS we Wrześni wniosku do Sądu o wgląd w sytuację rodziny daje podstawy do twierdzenia, że jest to miejsce zamieszkania matki. Małoletni nie figuruje również w rejestrach mieszkańców Miasta Jastrzębie-Zdrój. Wobec powyższego wniesiono o rozstrzygnięcie sporu i wskazanie Burmistrza Wrześni lub Burmistrza Kórnika jako organu właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy. Wobec tak określonych pozostających w sporze organów, Naczelny Sąd Administracyjny przesłał odpisy wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Burmistrzowi Miasta i Gminy Kórnik oraz Burmistrzowi Miasta i Gminy Września. W piśmie z dnia 20 maja 2021 r. Burmistrz Miasta i Gminy Września wyjaśnił, że Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie we Wrześni jest jednostką organizacyjną Starostwa Powiatowego we Wrześni, a nie jak podano we wniosku Burmistrza Miasta i Gminy Września. W związku z powyższym rozpoznanie sprawy należy do właściwości Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie we Wrześni. Ponadto w dniu 17 czerwca 2021 r. Burmistrz Miasta i Gminy Września złożył odpowiedź na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, wskazując że organ ten nie jest organem prowadzącym Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie we Wrześni. Organem tym jest Starosta Wrzesiński. Tym samym wnioskodawca błędnie wskazał podmiot będący stroną niniejszego sporu. Odnosząc się do merytorycznej treści wniosku Prezydenta Miasta Jastrzębie-Zdrój wskazano, że brak jest podstaw do twierdzenia, że ostatnim miejscem zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej była gmina Września. Prawdą jest, że Ośrodek Pomocy Społecznej w dniu 8 czerwca 2021 r. zwrócił się do Sadu Rejonowego we Wrześni o wgląd w sytuację rodziny B. M., jednakże powyższe działanie było efektem interwencji - zawiadomienia telefonicznego A. F., byłego partnera B. M. A. F. w rozmowie telefonicznej poinformował pracownika Ośrodka Pomocy Społecznej, że B. M. została zatrzymana w celu odbycia kary pozbawienia wolności, a niepełnoletnie dzieci pozostały we Wrześni pod opieką pełnoletniej, ale niepełnosprawnej siostry. Powyższa informacja spowodowała podjęcie działań przez Ośrodek Pomocy Społecznej i niezwłoczne poinformowanie Sądu Rejonowego we Wrześni w celu podjęcia działań w kwestii zabezpieczenia bezpieczeństwa małoletnich dzieci. Ponadto organ stwierdził, że Ośrodek Pomocy Społecznej nie wypłacał matce małoletniego żadnych świadczeń na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani też nie świadczył żadnych innych świadczeń w ramach ustawy o pomocy społecznej. Tym samym brak jest podstaw do twierdzenia, że ostatnim miejscem zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej była gmina Września. Odpowiedź na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość złożył również Burmistrz Miasta i Gminy Kórnik, który przytoczył m.in. treść art. 191 ust. 9 i 10 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu i systemie pieczy zastępczej, stwierdzając że ustalenie gminy zobowiązanej do współfinansowania pobytu w pieczy zastępczej dzieci następuje na podstawie ww. przepisów. W ocenie Burmistrza Miasta i Gminy Kórnik organ ten nie jest właściwy w sprawie, gdyż B. M. zmieniła miejsce zamieszkania, wskazując w oświadczeniu złożonym w dniu 29 maja 2020 r., że przeprowadziła się z K. do Wrześni. Klientka wnioskowała również o przekazanie dokumentacji dotyczącej świadczeń rodzinnych oraz wychowawczych do właściwego, ze względu na miejsce zamieszkania, Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrześni. Zatem organem właściwym nie jest Burmistrz Miasta i Gminy Kórnik. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny). Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej. Podstawowe znaczenie dla wskazania przez Naczelny Sąd Administracyjny organu właściwego do załatwienia sprawy ma poczynienie przez organy administracji ustaleń określających przedmiot żądania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o sporze kompetencyjnym (o właściwość) możemy mówić jedynie w sytuacji kiedy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji, w odniesieniu do konkretnej tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2006 r. sygn. akt II OW 84/05, z dnia 5 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OW 13/11, z dnia 23 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OW 62/11, z dnia 10 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OW 105/18; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przeciwnym razie, kiedy nie ma zgody między organami co do oceny stanu faktycznego oraz co do tego w oparciu o jakie przepisy (prawa materialnego) należy rozstrzygnąć daną sprawę, nie występuje tożsamość sprawy. Trudno mówić o sporze kompetencyjnym (o właściwość), kiedy organy odnoszą się w rzeczywistości do dwu różnych spraw, chociaż dotyczących tej samej strony. Jest to pozorny spór kompetencyjny (o właściwość), gdyż nie ma w takiej sytuacji rozbieżności stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, natomiast istnieje rozbieżność poglądów co do istoty sprawy. Chociaż w sprawie niniejszej – co do zasady – przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2020 r., poz. 821 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.w.r.", znajdują zastosowanie, to jednak wniesiony przez Prezydenta Miasta Jastrzębie-Zdrój wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość podlega oddaleniu. Wskazać należy, że zadania administracji publicznej w zakresie wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej zostały określone w dziale VI ww. z dnia 9 czerwca 2011 r., natomiast zasady finansowania rodzin i systemu pieczy zastępczej umieszczone zostały w dziale VII. Zgodnie z art. 180 pkt 13 lit. a u.w.r., do zadań własnych powiatu należy finansowanie świadczeń pieniężnych dotyczących dzieci z terenu powiatu, umieszczonych w rodzinach zastępczych, rodzinnych domach dziecka, placówkach opiekuńczo-wychowawczych, regionalnych placówkach opiekuńczo-terapeutycznych, interwencyjnych ośrodkach preadopcyjnych lub rodzinach pomocowych, na jego terenie lub na terenie innego powiatu. Stosownie natomiast do treści art. 182 ust. 1 ustawy, zadania powiatu w zakresie pieczy zastępczej starosta wykonuje za pośrednictwem powiatowego centrum pomocy rodzinie oraz organizatorów rodzinnej pieczy zastępczej. Powołane przepisy przewidują zatem, że do zadań własnych powiatu w sferze wspierania rodzin i systemu pieczy należy m.in. finansowanie świadczeń pieniężnych dotyczących dzieci z terenu powiatu umieszczonych w rodzinach zastępczych, a domniemanie kompetencji zostało przyznane powiatowemu centrum pomocy rodzinie, w sytuacji, gdy dane działania nie zostały w ustawie zastrzeżone na rzecz innych podmiotów. Tymczasem w niniejszej sprawie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego J. M. umieszczonego w rodzinie zastępczej wystąpił Prezydent Miasta Jastrzębie-Zdrój, określając jako strony przeciwne: Burmistrza Wrześni, działającego poprzez Kierownika Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie we Wrześni oraz Burmistrza Gminy Kórnik, działającego poprzez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Kórniku. W uzasadnieniu wnioskodawca odwołał się co prawda do treści art. 191 ust. 1-3 ustawy o wspieraniu i systemie pieczy zastępczej, jednakże wniósł o wskazanie właściwego organu gminy. Odnosząc się do tak zakreślonego przez Prezydenta Miasta Jastrzębie-Zdrój zakresu żądania, wskazania pozostających w sporze organów, przepisów prawa materialnego, w oparciu o które należało rozstrzygnąć spór o właściwość, a także wobec zajętych przez Burmistrza Miasta i Gminy Września oraz Burmistrza Miasta i Gminy Kórnik stanowisk w pismach z dnia 20 maja 2021 r. oraz odpowiedziach na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zwrócić trzeba uwagę, że w myśl art. 191 u.w.r., powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka (ust. 1 pkt 1). Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (ust. 2). Jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3). Przedstawione sytuacje określają zatem kolejność działań podejmowanych w zakresie ustalania właściwości powiatu, ponieważ w pierwszej kolejności musi zostać wykorzystana możliwość wymieniona w pkt 1, a w dalszej kolejności w pkt 2, natomiast pkt 3 stanowi instrument dopełniający występujące rozwiązania i jest wykorzystywany wówczas, gdy dwa wcześniejsze nie dadzą pożądanego rezultatu. Powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi zatem wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka oraz średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Powiat ten finansuje zatem utrzymanie dziecka nie tylko w rodzinnej pieczy zastępczej, ale również we wszelkiego typu pieczy instytucjonalnej. Stosownie jednak do treści art. 191 ust. 9 u.w.r., w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi odpowiednio wydatki, o których mowa w ust. 1 pkt 1, w wysokości: 1) 10% wydatków na opiekę i wychowanie dziecka - w pierwszym roku pobytu dziecka w pieczy zastępczej; 2) 30% wydatków na opiekę i wychowanie dziecka - w drugim roku pobytu dziecka w pieczy zastępczej; 3) 50% wydatków na opiekę i wychowanie dziecka - w trzecim roku i następnych latach pobytu dziecka w pieczy zastępczej. Przepisy ust. 2-4 i 7 stosuje się odpowiednio. Ustawodawca przewidział zatem również sytuację, w której wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka ponoszą nie tylko właściwe powiaty ale również w kosztach tych partycypują gminy. Warunkiem merytorycznego rozstrzygnięcia sporu jest tożsamość sprawy, którą chcą (lub nie) zajmować się co najmniej dwa organy. Sprawa ta musi więc dotyczyć tych samych stron, tego samego przedmiotu i tej samej podstawy rozstrzygnięcia, w oparciu o którą chcą (lub nie) działać organy. Organ, który występuje o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (sporu o właściwość) obowiązany jest zatem wskazać z jakim innym organem pozostaje w sporze, a ponadto przedstawić i uzasadnić swoje jednoznaczne stanowisko co do właściwości organu w sprawie, której dotyczy wniosek. W sprawie niniejszej wnioskodawca powyższych wymogów nie dopełnił. Nie można bowiem uznać, aby Prezydent Miasta Jastrzębie-Zdrój (miasta na prawach powiatu) precyzyjnie określił przepis prawa materialnego, w oparciu o który ma nastąpić wskazanie organu właściwego, tj. art. 191 ust. 1 czy też art. 191 ust. 9 u.w.r., a w konsekwencji nie wyjaśniono czy organami pozostającymi w sporze powinny być organy wykonawcze gminy czy też właściwe powiaty, a w konsekwencji realizujące zadania powiatów Powiatowe Centra Pomocy Rodzinie. Wskazane okoliczności powodują, że przedstawiony wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151 P.p.s.a. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 15 § 2 w zw. z art. 151 i art. 166 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.