III OSK 2453/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Bydgoszczy z dnia 1 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 706/21 w sprawie ze skargi F.G. i W.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 11 marca 2021 r., nr SKO-4220/2/2021 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 1 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 706/21, odrzucił skargę W.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 11 marca 2021 r., nr SKO-4220/2/2021 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Postanowienie wydane zostało w następującym stanie sprawy. Sąd pierwszej instancji uznał skargę W.K. za niedopuszczalną z uwagi na fakt, że skarżąca nie ma w rozpatrywanej sprawie interesu prawnego do bycia stroną postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli bowiem przedmiotem postępowania jest decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, krąg stron postępowania wyznacza się zgodnie z art. 74 ust. 3 a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 poz. 247, dalej "u.i.o.ś."). Skarżąca nie spełniała tych przesłanek, gdyż nie była właścicielką nieruchomości, znajdujących się w odległości 100 m od granic terenu, na którym inwestor planuje realizację przedsięwzięcia. Skarżąca nie wykazała również, aby na należącej do niej działce (nr ewid. [...], obręb ewid. P., Gmina G., Powiat Ż.) w wyniku realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, mogły zostać przekroczone standardy jakości środowiska, ani również nie wykazał, że nieruchomość ta znajdowała się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżąca ma co najwyżej interes faktyczny w niniejszej sprawie, co nie stanowi jednak podstawy do wywiedzenia skargi do Sądu. Dlatego też w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., ją odrzucił. Na powyższe orzeczenie skargę kasacyjną wniósł M.K. (reprezentowany przez radcę prawnego) zaskarżając je w całości. Przywołując art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że skarżąca W. K. nie miała interesu prawnego we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 11 marca 2021r. Skarżący kasacyjnie wskazał, że oczywistym jest, iż inwestycja polegająca na "Organizacji punktu zbierania i przetwarzania odpadów opakowań z tworzyw sztucznych (big-bagów) na działce ewidencyjnej nr [...] obręb P., gmina G." wpływa na obniżenie atrakcyjności obszaru, a w konsekwencji także na obniżenie wartości nieruchomości skarżącej, co narusza jej prawo własności. Tym samym interesu prawnego Skarżącej można doszukiwać się w treści art. 144 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Organ, a za nim Sąd pierwszej instancji pominęli całkowicie twierdzenia skarżącej oraz zamieszkujących obszar chroniony i opierając się w tym zakresie na wszelkich możliwych informacjach, jakie zaprzeczać mają stanowisku skarżącej. Organ nie przeprowadził ekspertyzy, lecz zlecił ją wnioskodawcy, co w ocenie skarżącego kasacyjnie narusza ich prawa do pełnego wyjaśnienia wszelkich zgłaszanych wątpliwości. Okoliczności te nie zostały należycie ocenione przez organy obydwu instancji, a obiektywna ekspertyza wykazała by bezpośredni wpływ na działkę skarżącej i innych właścicieli nieruchomości w obszarze chronionym, ustanowionym Uchwałą Sejmiku Województwa Kujawsko – Pomorskiego, z dnia 24 września 2018 r., nr XLIX/810/18. Takie działanie organu wprost przeczy zasadzie, w myśl której organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 k.p.a.). Wobec powyższego skarżący kasacyjnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Dodatkowo skarżący kasacyjnie wskazał, że umową darowizny z dnia 28 kwietnia 2021 r. (rep. A nr [...]) jego matka W.K. darowała mu nieruchomość o nr ewid. [...], obręb ewid. P., Gmina G., (KW [...]). Na dowód czego przedstawił kserokopię ww. umowy darowizny, jak również wyciąg z Działu II księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości. Powyższe jego zdaniem oznacza, że posiada legitymację do złożenia skargi kasacyjnej, gdyż wszedł w prawa i obowiązki dotychczasowej skarżącej – W.K.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia nie determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że M.K. przysługuje od dnia podpisania umowy darowizny spornej nieruchomości tj. 28 kwietnia 2021 r., przymiot strony niniejszego postępowania sądowego, w miejsce dotychczasowej właścicielki nieruchomości W.K.. Autor skargi kasacyjnej jest zatem uprawniony do zaskarżenia postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy z dnia 1 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 706/21, odrzucającego skargę jego poprzedniczki prawnej. Przechodząc do merytorycznej oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów na wstępie wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji zasadnie przywołał art. art. 50 § 1 p.p.s.a stanowiący, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzając jednocześnie, że w świetle przywołanej regulacji prawnej o statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego. Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot swojego zainteresowania sprawą nie może poprzeć przepisami prawa materialnego. Przymiotu strony nie ma natomiast osoba, która swój udział w postępowaniu opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu faktycznego. Zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że normę prawa materialnego w niniejszym postępowaniu stanowi art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 - dalej jako "u.i.o.ś."), określający, że stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Przez obszar ten rozumie się działki przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obszar znajdujący się w odległości 100 m od granic tego terenu (art. 74 ust. 3a pkt 1 u.i.o.ś), działki, na których w wyniku realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska, lub (art. 74 ust. 3a pkt 2 u.i.o.ś.), a także działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem (art. 74 ust. 3a pkt 3 ustawy środowiskowej). Wobec powyższych uregulowań prawnych, należało ocenić, czy Sąd pierwszej instancji właściwie odmówił W.K. przymiotu strony niniejszego postępowania sądowo - administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozstrzygnięcie Sąd I instancji jest zasadne. Wynika to z tego, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej wskazanie, że działka nr [...], znajduje się w "obszarze chronionym" nie może być interpretowane szeroko, w sposób odbiegający od zakresu przedmiotowego ustawy środowiskowej i pojęć w niej użytych. W szczególności brak jest podstaw do przyjęcia, że określając krąg stron postępowania z uwzględnieniem art. 74 ust. 3a u.i.o.ś., właściwy organ powinien uwzględniać takie uwarunkowania jak położenie danej nieruchomości w "obszarze chronionym". Podkreślić również należy, że jak słusznie zauważył to Sąd pierwszej instancji, a na co nie zwrócił uwagi autor skargi kasacyjnej, Skarżąca nie podała żadnych konkretnych okoliczności wskazujących na to w jaki sposób inwestycja będzie oddziaływać na jej nieruchomość, ograniczając się do ogólnikowego stwierdzenia, że jest właścicielem i użytkownikiem nieruchomości objętej obszarem chronionym. Wbrew stanowisku skarżącej samo położenie nieruchomości skarżącej w obszarze objętym uchwałą w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior Ż. nie uzasadnia przyznania skarżącej przymiotu strony postępowania w sprawie wydanie decyzji środowiskowej, gdyż status strony tego postępowania determinowany jest położeniem nieruchomości w obszarze oddziaływania inwestycji, a nie w obszarze chronionego krajobrazu. Ponadto skarżąca nie wykazała, aby jej nieruchomość znajdowała się w odległości 100 m od granicy terenu inwestycji, aby na należącej do niej działce, w wyniku realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, mogły zostać przekroczone standardy jakości środowiska, ani również nie wykazała, że nieruchomość ta znajdowała się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Niewątpliwie wskazać należy, że art. 74 ust. 3a u.i.o.ś. stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Wynika to z tego, że jest to regulacja wyjątkowa, stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady ustalenia stron postępowania z art. 28 k.p.a. i jako wyjątek musi być interpretowana ściśle. Wobec powyższego autor skargi kasacyjnej niesłusznie również wywodzi interes prawny Skarżącej z art. 144 kodeksu cywilnego. Przepis te nie ma bowiem zastosowania przy ustalaniu stron postępowania w sprawach objętych Ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Ponadto, w ocenie autora skargi kasacyjnej, organ odwoławczy ustalił stan faktyczny w sposób jednostronny, w oparciu o informacje przedstawione przez inwestora. Wynika z tego, że skarżący kwestionuje sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ odwoławczy, podnosząc jednocześnie zarzuty naruszenia przepisów, które mają zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym i które nie mogą być stosowane przez organy w postępowaniu administracyjnym. Stąd też zarzut ten podlegał rozpoznaniu tylko w zakresie, w jakim podnosił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 8 § 1 k.p.a., czyli zasady zaufania do władzy publicznej przy prowadzeniu postępowania administracyjnego. Zarzut ten nie zasługiwał jednak na uwzględnienie, ponieważ prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że obowiązek inicjatywy dowodowej spoczywa na stronie, która wywodzi z określonych okoliczności korzystne dla siebie skutki prawne. Organ odwoławczy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalił, że skarżąca nie była stroną postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej. To zatem na skarżącej spoczywał obowiązek wykazania, że znaczące oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości będącej jej własnością, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Tego rodzaju inicjatywy skarżąca - o czym była już powyżej mowa - nie wykazała. Nie można tu zatem wskazywać, aby postępowanie administracyjne miało się toczyć niezgodnie z zasadą zaufania do władzy publicznej. W konsekwencji skargę kasacyjną wniesioną przez M.K. należało oddalić, uznając tak jak Sąd pierwszej instancji, że Skarżąca nie wykazała w oparciu o art. 74 ust. 3a u.i.o.ś interesu prawnego do bycia stroną niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w zw. art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.