III SAB/Wr 796/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dagmara Dominik-Ogińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Kieres, Sędzia WSA Jadwiga Danuta Mróz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 września 2020 r. sprawy ze skargi S. M. H. A. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. nakazuje Wojewodzie D. wydanie aktu kończącego postępowanie w sprawie w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.000 zł (słownie: tysiąc złotych); V. dalej idące żądanie oddala; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE 1. Postępowanie przed organem. 1.1. Przedmiotem skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Organ) w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej S. M. H. A. M. (dalej: Skarżący, Strona). 1.2. Z akt sprawy wynika, że Skarżący w dniu 11 czerwca 2019 r. złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. 1.3. Tego samego dnia (11 czerwca 2019 r.) Organ zawiadomił Stronę o wszczęciu postępowania w sprawie wskazując, że przewidywany termin jego zakończenia ustalił na dzień 11 grudnia 2019 r. Ponadto Organ poinformował Stronę, że termin załatwienia sprawy został przedłużony z uwagi na konieczność sprawdzenia złożonych dokumentów i możliwości udzielenia zezwolenia. Wskazał także, że przedłużenie terminu wynika z dużej liczby prowadzonych postępowań w sprawach cudzoziemców oraz, że w razie konieczności złożenia dodatkowych dokumentów lub wyjaśnień, Organ skieruje do Strony stosowne pismo. Ponadto Stronę poinformowano, że podczas rozpatrywania złożonego przezeń wniosku, przebywa legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Strona została pouczona m.in. o możliwości wniesienia ponaglenia w sprawie. 1.4. W dniu 7 stycznia 2020 r. do Organu wpłynęło ponaglenie Strony, w którym wskazała, że do dnia wniesienia ponaglenia nie wydano decyzji w sprawie ani nie poinformowano Strony o stanie sprawy. Skarżący podkreślił, że w międzyczasie wygasł jego dotychczasowy tytuł pobytowy oraz, że taki stan poważnie komplikuje mu życie z uwagi na to, ż nie może odbywać i planować podróży. Zdaniem Strony postępowanie w sprawie z jego wniosku prowadzone było przewlekle. Skarżący wniósł o podjęcie stosownych środków, celem załatwienia sprawy w jak najszybszym terminie. Na ponagleniu znajduje się adnotacja "cofam ponaglenie". 1.5. Następnie, pismem z dnia 22 maja 2020 r. pełnomocnik Strony wniósł ponaglenie wnosząc o: 1) wskazanie, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej oraz stwierdzenie czy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2) zobowiązanie Wojewody D. w wyznaczonym terminie do rozpatrzenia złożonego przez Stronę wniosku. W uzasadnieniu ponaglenia pełnomocnik wskazał, że od dnia wszczęcia postępowania upłynęło ponad 11 miesięcy, zatem trwa ono dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy szczególnie wobec okoliczności, iż Organ posiada dokumenty i informacje niezbędne do wydania rozstrzygnięcia. Pełnomocnik dodał, że Strona otrzymała od Organu pismo informujące o przewidywanym terminie zakończenia postępowania z dniem 11 grudnia 2019 r. Żadne inne pisma o stanie sprawy nie zostały Stronie doręczone. Wnioskodawca próbował także kontaktować się mailowo i osobiście z inspektorem prowadzącym jego sprawę, lecz otrzymał jedynie informację, iż ma oczekiwać na wydanie decyzji. 1.6. W dniu 18 czerwca 2020 Organ zwrócił się do Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Straży Granicznej o udzielnie informacji, czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Tego samego dnia, Organ poinformował pełnomocnika Strony, że przewidywany termin zakończenia postępowania ustalono na dzień 18 września 2020 r. Jednocześnie Stronę wezwano do uzupełnienia wniosku o: 1) potwierdzenie posiadania aktualnego ubezpieczenia zdrowotnego, 2) oświadczenie o ilości osób pozostających na utrzymaniu Strony lub osób w rodzinie i przedłożenie dokumentów potwierdzających te fakty, 3) aktualne zaświadczenie o niezaleganiu w podatkach względem Skarbu Państwa, 4) pisemne oświadczenie dotyczące pobytów Strony na terytorium RP w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku ze wskazaniem państwa oraz okresu pobytu poza RP. 1.7. Pismem z dnia 30 czerwca 2020 r. Organ przekazał ponaglenie Strony Urzędowi do Spraw Cudzoziemców w W. 2. Postępowanie przed Sądem pierwszej instancji. 2.1. W dniu 9 czerwca 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wpłynęła skarga Strony na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Zarzucono naruszenie art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 12 i art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 7 i art. 32 Konstytucji RP i wniesiono o: 1) stwierdzenie, że Organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia sprawy administracyjnej, 2) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) zobowiązanie Organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt Organowi, 4) wymierzenie Organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 5) przyznanie skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od Organu sumy pieniężnej w wysokości 3.000 zł, 6) rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym, 7 ) zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, według norm przepisanych. 2.2. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o oddalenie skargi w całości. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: 3.1. Skarga jest zasadna. 3.2. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a ( w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. 3.3. Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w powołanym wyżej art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. posługuje się odrębnymi sformułowaniami: "bezczynność" i "przewlekłe postępowanie" zatem odwołując się do dyrektywy interpretacyjnej, zgodnie z którą różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia (zakaz wykładni synonimicznej) należy uznać, że mamy do czynienia z różnymi sytuacjami (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 117 i n.). Z "bezczynnością organu" mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Takie rozumienie bezczynności wynika wprost z treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. W myśl tego przepisu bezczynność oznacza, że nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 [k.p.a.] lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 [k.p.a.]. Z "przewlekłym postępowaniem" mamy do czynienia w razie prowadzenia postępowania niezmierzającego – wbrew wynikającej z art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości i prostoty postępowania – do bezpośredniego załatwienia sprawy. "Przewlekłe postępowanie" ma miejsce wówczas, gdy organ podejmuje wprawdzie działania ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa. Dotyczy to – w ocenie Sądu – także sytuacji, gdy organ podejmuje czynności niezgodnie z procedurą, nie zmierzając wprost i skutecznie do finalnego załatwienia sprawy. Będą to zatem przypadki prowadzenia postępowania [...] jeszcze przed upływem terminu do załatwienia sprawy, tyle że w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 45–46). Takie rozumienie przewlekłości wynika z treści art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., a mianowicie pod tym pojęciem rozumie się sytuację w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Sąd uznając za zasadną skargę na bezczynność lub przewlekłe postępowanie organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. – uwzględnia skargę i zobowiązuje organ do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie przez siebie wskazanym. Sąd może orzekać jedynie o obowiązku wydania decyzji (lub postanowienia) lub dokonania czynności w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2001r., I SAB 37/00, LEX nr 75532). 3.4. Rażące zaś naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14, CBOSA). 3.5. Aby ocenić zasadność zarzutów skargi według określonych wyżej kryteriów, należy uwzględnić regulacje prawne i procedury w jakich działał organ administracji, którego przewlekłe postępowanie jest przedmiotem skargi. 3.6. Stosownie do treści art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Ponadto w myśl art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Artykuł 8 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 k.p.a.). 3.7. W myśl art. 211 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE udziela się cudzoziemcowi na czas nieoznaczony, na jego wniosek, jeżeli przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej legalnie i nieprzerwanie co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku i spełnia łącznie warunki przewidziane w tym przepisie. Stosownie zaś do treści art. 223 ww. ustawy do udzielenia lub cofnięcia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE stosuje się przepisy art. 202 oraz art. 206-210. W myśl art. 210 ustawy o cudzoziemcach postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały powinno zakończyć się nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia jego wszczęcia, a postępowanie odwoławcze - w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania. 3.8. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić przewlekłość postępowania Organu. Z akt sprawy wynika, że wniosek został złożony przez Skarżącego w dniu 11 czerwca 2019 r. w ww. zakresie. Pierwszą czynnością Organu w sprawie, – już w dniu złożenia wniosku - było zawiadomienie Strony o tym, że termin rozpoznania sprawy wyznaczono na dzień 11 grudnia 2019 r., a zatem na dzień przypadający na sześć miesięcy od dnia wpływu wniosku. Z kolei pierwszą czynnością podjętą przez organ administracji po dniu 11 czerwca 2019 r. i po wniesieniu ponaglenia przez Stronę pismem z dnia 22 maja 2020 r., było wezwanie Strony uzupełnienia wniosku i zwrócenie się o informację na temat Strony do Policji, ABW i Straży Granicznej (18 czerwca 2020 r.). Do momentu wydania wyroku organ administracji podjął wyłącznie następujące czynności: przekazał ponaglenie Skarżącego Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców, wezwał Stronę do uzupełnienia wniosku i zwrócił się do odpowiednich służb o informację czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Należy tym samym stwierdzić, ze w sprawie doszło do naruszenia art. 211, art. 223 w zw. z art. 210 ustawy o cudzoziemcach. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania w sprawie (pkt I sentencji wyroku). 3.9. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania oraz wypracowany już standard jego postępowania sprzeczny z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak też z art. 2 Konstytucji RP (zasadą demokratycznego państwa prawa), art. 30 (godnością człowieka) i art. 37 ust. 1 Konstytucji RP (korzystaniem z wolności i praw konstytucyjnych przez cudzoziemców) Sąd uznał, że przewlekłość postępowania organu administracji miała miejsce niewątpliwie z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). 3.10. Z uwagi na brak wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie należało zobowiązać organ administracji do jego wydania w terminie 14 dnia od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). 3.11. Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., na wniosek Skarżącego, przyznał od organu administracji na rzecz Skarżącego sumę pieniężną w wysokości 1000 zł (pkt IV sentencji wyroku). Należy uznać, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście okoliczności faktycznych sprawy oraz standardu postępowania organu administracji pozostającego w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak zasadą demokratycznego państwa prawa i prawem do dobrej administracji. W ocenie Sądu, zasądzona kwota przede wszystkim stanowi sankcję dla organu za trwające, błędne prowadzenie postępowania administracyjnego, naruszające również interes publiczny, podkreślając jej walor dyscyplinujący organ w kwestii zmiany standardu postępowania w przedmiotowym zakresie. Mając na względzie treść art. 15zzs ust. 10 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r., poz. 374) zasądzona kwota nie dotyczy okresu stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Należy podkreślić, że ocenie podlegały okoliczności sprawy zaistniałe przed ww. okresem. 3.12. W ramach przysługujących kompetencji, Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny, biorąc w tym zakresie pod uwagę, że czynione są starania dla poprawy mobilności Organu w zakresie rozpoznawania wniosków cudzoziemców m.in. w zakresie spraw o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Mając na uwadze powyższe Sąd nie stwierdził podstaw do wymierzenia organowi grzywny i w tej części skargę oddalił. Sąd oddalił również dalej idące żądanie skargi, dotyczące przyznania wyższej sumy pieniężnej. (pkt V wyroku). 3.13. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 (pkt VI sentencji wyroku). 3.14. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.