II GSK 1375/18

SENTENCJA Sygn. akt II GSK 1375 /18 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 24 listopada 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant Jakub Wójcik po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2021 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Z. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 628/17 w sprawie ze skargi A. Z. D. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 12 stycznia 2018 r., sygn. VI Sa/Wa 628/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Z. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 11 stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła A. Z. zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji Ministra pomimo naruszenia przez Ministra Sprawiedliwości przepisów postępowania administracyjnego, to jest art. 138 § 1 pkt 2 W związku z art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. z uwzględnieniem art. 6 I art. 10 ust 2 Europejskiego Kodeksu Dobrej Praktyki w Administracji (Dz.U.UE. C.2011.285.3), i utrzymanie w mocy uchwał organów samorządu radcowskiego odmawiających skarżącej wpisu na listę radców prawnych pomimo naruszenia przez te organy zasady równego traktowania i uzasadnionych oczekiwań i nieustosunkowania się przez nie w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć do podnoszonych przez skarżącą zarzutów dotyczących nierównego traktowania; 2) art. 151. p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a oraz art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Ministra i organy samorządu radcowskiego, pomimo tego, że postępowanie tych organów było dotknięte wadami w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego, a w szczególności organy te w toku prowadzonego postępowania nie wyjaśniły wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, które mogły mieć istotny wpływ na jej wynik, a dotyczących istnienia praktyki zaliczania przez organy samorządu radcowskiego stażu pracy odbytego na G. S.A. lub w K. S.A. na poczet stażu pracy wymaganego przez art. 25 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1870, z późn. zm.; dalej: u.r.p.), na którą w postępowaniu powoływała się skarżąca i nie uchylenie decyzji Ministra w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 i 5 art. 113 § 1 i 2 p.p.s.a. i art. 133 § 1 i 3 p.p.s.a. poprzez niedokonanie przez WSA oceny znajdującego się w aktach sprawy dowodu, tj. pisemnego oświadczenia byłego dziekana Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] potwierdzającego praktykę zaliczania przez organy samorządu radcowskiego stażu pracy odbytego na F lub w K. na poczet stażu pracy wymaganego przez art. 25 u.r.p., na którą powoływała się skarżąca; 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się przez WSA do zarzutu istotnego naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a., co wskazuje na nierozpoznanie tego zarzutu; 5) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez naruszenie tzw. zasady sprawiedliwości proceduralnej i nieujawnienie w uzasadnieniu skarżonego wyroku motywów rozstrzygnięcia w zakresie przyjętej wykładni pojęcia "państwowa jednostka organizacyjna" w rozumieniu art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c u.r.p. w stopniu umożliwiającym weryfikację sposobu myślenia Sądu i prawidłową kontrolę instancyjną. Jednocześnie na wypadek oceny przez Sąd, że podniesione powyżej zarzuty w ramach drugiej podstawy kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, to jest: 1) art. 25 ust 1 pkt 5 lit. c u.r.p., przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że spółki prawa handlowego, których majątek należy bezpośrednio lub pośrednio do Skarbu Państwa i które na podstawie przepisów prawa współdziałają z właściwym Ministrem w procesie tworzenia prawa, nie mogą być państwowymi jednostkami organizacyjnymi w rozumieniu ustawy o radcach prawnych i - wnikające z błędnej wykładni - niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w wyniku czego WSA uznał za prawidłowe niezaliczenie skarżącej przez Ministra i organy samorządu radcowskiego stażu pracy w K. S.A na poczet wymaganego stażu zatrudnienia; 2) art. 25 ust. 4 w związku z art. 25 ust. 1 pkt 5 lit c u.r.p., poprzez błędną wykładnię tych przepisów, zgodnie z którą w przypadku zatrudnienia w niepełnym wymiarze, proporcjonalnemu wydłużeniu, zgodnie z art. 25 ust 4 tej ustaw podlega jedynie 3 letni okres zatrudnienia, o którym mowa W art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c tej ustawy, podczas gdy 5-letni okres, w którym to zatrudnienie powinno mieć miejsce, nie podlega proporcjonalnemu wydłużeniu; w wyniku wynikającego z błędnej wykładni niewłaściwego zastosowania tych przepisów, WSA uznał za prawidłowe niezaliczenie skarżącej przez Ministra i organy samorządu radcowskiego na poczet wymaganego stażu zatrudnienia — stażu pracy w U. oraz części stażu w U. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie przytoczonych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Krajowej Izby Radców Prawnych wniósł o jej oddalenie. Minister Sprawiedliwość w odpowiedzi na skargę kasacyjną także wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczone są wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym w skardze kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił zatem od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. W pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęte zostały zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. którego naruszenie powiązane zostało z przepisami art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a., art. 113 § 1 i 2 p.p.s.a. i art. 133 § 1 i 3 p.p.s.a, a także art. 134 § 1 p.p.s.a. Uznanie zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. mogłoby bowiem wykluczyć możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem naruszenie tego przepisu może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera tych elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie to, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. musi być na tyle ważkie, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA z 22 czerwca 2016r., sygn. I GSK 1821/14, z 6 marca 2019 r., sygn. II GSK 985/17). Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zatem łączyć z ocenami i stanowiskiem, jakie prezentuje Sąd pierwszej instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, a do tego właśnie częściowo zmierza uzasadnienie omawianych zarzutów w rozpatrywanej skardze kasacyjnej. Zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywód w sposób wystarczająco logiczny i jasny przedstawia stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości. Niezgoda strony wnoszącej skargę kasacyjną na ocenę prawną Sądu pierwszej instancji wyrażoną w wyroku nie umożliwia jego skutecznego zakwestionowania z perspektywy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ocenianym uzasadnieniu w sposób prawidłowy przedstawił przesłanki oddalenia skargi. Podkreślić należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, lecz ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera odniesienie się do zarzutów skargi w kwestiach mających istotne znaczenie w sprawie poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa i wyjaśnienie ich zastosowania w konkretnej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela wypracowane w orzecznictwie stanowisko, iż Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyroki NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. II GSK 702/15; z 19 czerwca 2018 r., sygn. II GSK 2336/16; z 18 kwietnia 2018 r., sygn. II GSK 2671/16; z 4 października 2018 r., sygn. II GSK 2983/16). Zauważyć w związku z tym należy, że część analityczna uzasadnienia pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji, który doprowadził do stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a tym samym możliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W odniesieniu do twierdzeń zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzić trzeba, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przedstawił stanowisko dotyczące oceny oświadczenia byłego dziekana OIRP w [...] M. S. (str. 17 i 18 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Sąd pierwszej instancji przedstawił również stanowisko odnośnie do przyjętej wykładni i zastosowania w sprawie art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b) i c) u.r.p. również, w zakresie braku możliwości uznania na gruncie wskazanych przepisów, podmiotów, w których skarżąca była zatrudniona, za organy władzy publicznej lub państwowe jednostki organizacyjne, a także podmioty, o których mowa w art. art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b) u.r.p. Niezgoda strony skarżącej kasacyjnie na ocenę prawną Sądu pierwszej instancji, czy też jej przekonanie, że uzasadnienie jest zbyt lakoniczne nie czyni zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. usprawiedliwionym w sytuacji gdy uzasadnienie wyroku zawiera wyraźne stanowisko Sądu i poddaje się kontroli instancyjnej. Ramy uzasadnienia wyroku nie pozwalają na prowadzenie ogólnych dysertacji naukowych, lecz stosownie do dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. nakazują przedstawienie przesłanek zastosowania norm prawnych w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego. Wobec powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., również w powiązaniu z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a., art. 113 § 1 i 2 p.p.s.a. i art. 133 § 1 i 3 p.p.s.a. uznać należy za nieusprawiedliwiony. Niezasadne jest też powiązanie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis Art. 134 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy. Taka sytuacja nie ma miejsca w rozpoznanej sprawie. Niewątpliwie Sąd pierwszej instancji rozpoznał istotę sprawy, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzających ją uchwał, z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego, istotnych dla dokonania tej oceny. To, że skarżąca nie zgadza się z oceną dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Nie jest dopuszczalne w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. kwestionowanie wyniku sądowej kontroli ustaleń faktycznych sformułowanych przez organy. Również w ramach zarzutu naruszenia tego przepisu nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 17 września 2018 r. sygn. II OSK 3343/17, LEX nr 2571971). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są też usprawiedliwione zarzuty naruszenia norm procesowych wskazujące na zaakceptowanie odmiennej praktyki organów w zbliżonych stanach faktycznych, a przez to naruszenie zasady równego traktowania i uzasadnionych oczekiwań. Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył, że skarżąca kasacyjnie wskazała jednostkową sprawę nie objętą podstawą prawną z art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.r.p., czego nie można uznać za utrwaloną praktykę, lecz co najwyżej za rozbieżność w wykładni i stosowaniu prawa, co nie mogło uzasadniać uchylania zaskarżonej decyzji. Należy też przypomnieć, że organy będąc obowiązane do uwzględnienia słusznego interesu strony wydając rozstrzygnięcie muszą przede wszystkim opierać się na przepisach prawa, co wynika z zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). Dlatego chybiony jest zawarty w skardze kasacyjnej postulat priorytetowego stosowania w sprawie innych zasad postępowania administracyjnego. Ze względu na charakter sprawy dotyczący przyznania uprawnienia do wykonywania zawodu zaufania publicznego równie istotna jest ochrona interesu publicznego. W następnej kolejności, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy ustosunkować się do zarzutów błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, gdyż to normy wynikające z przepisów prawa materialnego determinują zakres prowadzonego postępowania zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego. Z kolei ustalenia faktyczne, dokonane zgodne z zasadami postępowania dowodowego w zakresie wynikającym z prawidłowo interpretowanych norm prawa materialnego, pozwalają na ocenę prawidłowości ich zastosowania. Obydwa zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczą błędnej wykładni i w jej efekcie błędnego zastosowania art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.r.p. także w powiązaniu z art. 25 ust. 4 u.r.p. Zgodnie z art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.r.p. wymogu odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego nie stosuje się do osób, które posiadają stopień naukowy doktora nauk prawnych oraz w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis na listę radców prawnych, łącznie przez okres co najmniej 3 lat: były zatrudnione w urzędach organów władzy publicznej lub w państwowych jednostkach organizacyjnych i wykonywały wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane z tworzeniem projektów ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego. Zgodnie z art. 25 ust. 4 u.r.p. w przypadku wykonywania pracy w niepełnym wymiarze okresy, o których mowa w ust. 1 pkt 4 i 5 oraz w ust. 2 pkt 2-4, podlegają proporcjonalnemu wydłużeniu. Odnosząc się do zarzutów naruszenia tych przepisów należy zauważyć, że zawody zaufania publicznego, a do takich zalicza się zawód radcy prawnego, muszą być poddane stosownej reglamentacji oraz gwarancjom prawnym, ponieważ takiego ochronnego rozwiązania wymaga interes publiczny, ochrona interesów odbiorców usług prawniczych, które wiążą się ze szczególnym ryzykiem. W konsekwencji uznać należy, że zarówno weryfikacja przygotowania do zawodu, jak i nabór do zawodu nie mogą być pozostawione nieograniczonej swobodzie gry rynkowej, bez jakichkolwiek regulacji i wymogów profesjonalnych i etycznych. Wprowadzone przez ustawodawcę wymogi są wyrazem dbałości o odpowiedni poziom wiedzy i umiejętności członków korporacji. Weryfikacja przydatności do wykonywania zawodu radcy prawnego musi umożliwiać wybór osób rzetelnie do tego przygotowanych. Kryteria i forma dopuszczenia do zawodu wpływają bowiem na wizerunek danej grupy zawodowej, na jej odbiór społeczny oraz na możliwość konkurowania w świadczeniu usług prawniczych. Ustawodawca nadał radzie okręgowej izby radców prawnych kompetencje do rozpoznawania wniosków o wpis na listę radców prawnych. Zgodnie z art. 24 ust. 2c u.r.p. organ samorządu radców prawnych może odmówić wpisu na listę radców prawnych tylko wtedy, gdy wpis narusza przepisy ust. 1 i radzie tej przysługuje prawo wglądu do akt osobowych i dyscyplinarnych ubiegającego się o wpis. W ramach badania przesłanek uprawniających do wpisu na listę radców prawnych rada ocenia – w odniesieniu do osób, które nie odbyły aplikacji radcowskiej i nie zdały egzaminu radcowskiego – także przesłanki określone w art. 25 ust. 1 u.r.p., które mają zastępować wymóg z pkt 6 ust. 1 art. 24 u.r.p. Stosownie do art. 24 ust. 1 pkt 1-6 u.r.p. na listę radców prawnych może być wpisany ten, kto ukończył wyższe studia prawnicze w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskał tytuł magistra lub zagraniczne studia prawnicze uznane w Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta w pełni z praw publicznych, ma pełną zdolność do czynności prawnych, jest nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego i odbył w Rzeczypospolitej Polskiej aplikację radcowską i złożył egzamin radcowski. Przepis ten wskazuje zasadę, kto i po spełnieniu jakich przesłanek może zostać wpisany przez organ samorządu radcowskiego na listę radców prawnych. Natomiast w art. 25 ust. 1 pkt 1-5 u.r.p. ustawodawca określił warunki uzyskania wpisu na listę radców prawnych osób niespełniających przesłanki z art. 24 ust. 1 pkt 6 u.r.p., ale wykonujących określone zawody prawnicze. Generalnie przepis ten określa przesłanki dopuszczalności przepływu pomiędzy zawodami prawniczymi, w tym wypadku przesłanki dopuszczenia do zawodu radcy prawnego. Analiza art. 25 ust. 1 pkt 1-5 u.r.p. wskazuje, że z wymogu uzyskania wykształcenia zawodowego (odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego), zostały zwolnione osoby legitymujące się odpowiednio wysokim poziomem wiedzy prawniczej oraz zdobytym stosownym doświadczeniem zawodowym. Wymogu odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego nie stosuje się także do doktorów nauk prawnych, którzy legitymują się zdobytym odpowiednim praktycznym doświadczeniem prawniczym (art. 25 ust. 1 pkt 5 u.r.p.). Zatem przepis art. 25 ust. 1 u.r.p. stanowi wyjątek (lex specialis) w stosunku do zasady odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego, wyrażonej w art. 24 ust. 1 pkt 6 u.r.p. Wyjątek ten należy interpretować – w myśl zasady exceptiones non sunt extentendae – zawężająco. W związku z tym przepisy, które znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie należy interpretować w sposób ścisły, a nie rozszerzająco (por. wyrok NSA z 14 lutego 2019 r., sygn. II GSK 5672/16, który dotyczy uregulowań ustawy – Prawo o adwokaturze, w której przesłanki wpisu na listę adwokatów uregulowano tożsamo jak wpisu na listę radców prawnych w u.r.p.). Należy zauważyć, że ustawodawca zwalnia co prawda osoby, które posiadają stopień naukowy doktora nauk prawnych od wymogu odbycia aplikacji radcowskiej i obowiązku złożenia z wynikiem pozytywnym egzaminu zawodowego. Stanowi jednak, że osoby te muszą spełniać określone wymagania, wprowadzając wymóg legitymowania się tych osób stycznością z praktycznym tworzeniem lub stosowaniem prawa. W art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c u.r.p. wprowadzono wyjątek od obowiązku odbycia aplikacji radcowskiej i zdania egzaminu radcowskiego w stosunku do osób, które posiadają stopień naukowy doktora nauk prawnych, które w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis na listę radców prawnych, łącznie przez okres co najmniej 3 lat były zatrudnione w urzędach organów władzy publicznej lub w państwowych jednostkach organizacyjnych i wykonywały wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane z tworzeniem projektów ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego. Ustawodawca w u.r.p. nie zdefiniował pojęcia "czynności bezpośrednio związane z tworzeniem projektów ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego", jednakże z przyczyn oczywistych należy zaliczyć do nich takie czynności wymagające wiedzy prawniczej, które związane są z bieżącą pracą przy tworzeniu projektów aktów prawnych, które wpływają w istotny sposób na treść projektowanych ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego, a nie czynności wyłącznie opiniujące projekty aktów prawnych. Tylko tak rozumiane wykonywanie czynności bezpośrednio związanych z tworzeniem projektów ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego zrównoważy doświadczenie kandydata posiadającego stopień doktora nauk prawnych spełniającego omawianą przesłankę z doświadczeniem kandydata, który ukończył aplikację i zdał egzamin radcowski. Przy tym czynności te winny być wykonywane w ramach zatrudnienia w urzędach organów władzy publicznej lub państwowych jednostkach organizacyjnych. W rozpatrywanej sprawie przyjęto, że zatrudnienie skarżącej w U. należy uznać za zatrudnienie w urzędzie organu władzy publicznej, a przynajmniej w państwowej jednostce organizacyjnej i ustalenie to nie jest przedmiotem sporu. Sąd pierwszej instancji zaakceptował natomiast stanowisko organów odmawiające uznania kolejnych miejsc pracy skarżącej - K. S.A. i . S.A. za urzędy organów władzy publicznej lub państwowe jednostki organizacyjne. Podzielić należy stanowisko wskazujące, że podmioty te nie zostały utworzone jako państwowe jednostki organizacyjne, a przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 1 636 z późn. zm.) jedynie powierzają im pewne zadania publiczne i przewidują nadzór państwa nad ich działalnością. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że oba te podmioty co do zasady są spółkami prawa handlowego. Działają zatem jako podmioty prawa prywatnego, niezależnie od udziału Skarbu Państwa w ich kapitale akcyjnym. Takie rozumienie ich charakteru może znajdować potwierdzenie w wyłączeniu spółek prawa handlowego spośród katalogu jednostek sektora finansów publicznych, nawet jeśli zostały utworzone na podstawie odrębnych ustaw, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie też dokonując wykładni pojęcia państwowej jednostki organizacyjnej na gruncie ustawy o radcach prawnych powiązano to zagadnienie z przewidzianym w ustawie wymogiem wykonywania czynności bezpośrednio związanych z tworzeniem projektów ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego, co nie należy do zadań wskazanych podmiotów. Sąd pierwszej instancji słusznie zaakceptował zatem stanowisko, że spółek, w których skarżąca była zatrudniona, nie można uznać za podmioty, o których mowa w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.r.p. Odnosząc się do drugiego z zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy zwrócić uwagę, że Trybunał Konstytucyjny wskazywał na odpowiednią intensywność faktycznie wykonywanych czynności niezbędnych dla zdobycia wystarczającego praktycznego doświadczenia prawniczego (por. wyrok z dnia 7 marca 2012 r., sygn. K 3/10), a Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, iż praktyka zawodowa uprawniająca do wpisu musi być odpowiednia zarówno pod względem charakteru, jak i warunków jej odbywania (por. wyrok z 22 sierpnia 2012 r, sygn. II GSK 1779/11). Jasne jest zatem, że ustawa przewiduje takie rozwiązania w zakresie dopuszczenia do wykonywania zawodu radcy prawnego bez aplikacji i egzaminu radcowskiego, które gwarantują odpowiednio długą i intensywną praktykę zawodową, zapewniając ochronę interesu publicznego, o którym mowa w art. 17 Konstytucji RP. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za utrwalone uznać należy stanowisko wskazujące, że zgodnie z wykładnią literalną art. 25 ust. 4 w zw. z art. 25 ust. 1 pkt 5 u.r.p. proporcjonalnemu wydłużeniu podlegają okresy wykonywania pracy w niepełnym wymiarze określonej w art. 25 ust. 1 pkt. 5 u.r.p. przez osoby, które posiadają stopień naukowy doktora nauk prawnych. Nie podlega proporcjonalnemu wydłużeniu okres 5 lat przed złożeniem przez te osoby wniosku o wpis na listę radców prawnych (zob. wyrok NSA z 9 grudnia 2011 r. sygn. II GSK 1247/10). Sąd pierwszej instancji, słusznie podzielił zatem stanowisko organów, że okres, w którym powinny być wykonywane czynności wskazane w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c u.r.p., nie ulega przedłużeniu z 5 do 10 lat. Z przepisów wynika bowiem wprost, że okres praktyki zawodowej brany pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku o wpis na listę radców prawnych wynosi 5 lat przed złożeniem wniosku, przy tym okres wykonywanej praktyki wskazanej w tym przepisie winien wynosić co najmniej 3 lata. W razie wykonywania pracy w niepełnym wymiarze wymagane jej okresy ulegają proporcjonalnemu wydłużeniu. Nie podlega natomiast proporcjonalnemu wydłużeniu okres 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis, bowiem przepis art. 25 ust. 4 u.r.p. odnosi się wyłącznie do okresów pracy. Postulowane przez skarżącą kasacyjnie wydłużenie okresu referencyjnego stanowiłoby zaprzeczenie istoty omawianej regulacji, zwłaszcza w kontekście wymogu odpowiedniej intensywności praktyki zawodowej. Uwzględniając powyższe wywody stwierdzić należy, że przyjęta przez Sąd pierwszej instancji w wykładnia art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c i art. 25 ust. 4 u.r.p. była prawidłowa. Sąd dokonał językowej, systemowej i funkcjonalnej interpretacji powołanych przepisów i doszedł do słusznego wniosku, że w okolicznościach tej sprawy skarżąca nie spełniła przesłanek wpisu na listę radców prawnych określonych w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c u.r.p. Tym samym nie jest też zasadny zarzut niewłaściwego zastosowania wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego, bowiem bazował on na założeniu błędnej wykładni tych norm. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.