III SA/Wr 546/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędzia NSA Anna Moskała, , Protokolant Starszy specjalista Katarzyna Jastrzębska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 października 2020 r. sprawy ze skargi R.S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej płatnikiem tych składek, należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika, odsetek od należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz strony skarżącej kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi R.S. (dalej: strona, skarżący) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w L. (dalej: organ, ZUS) z dnia [...] września 2019 r. nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. Z akt sprawy wynika, że strona [...] maja 2019 r. złożyła wniosek o umorzenie należności z tytułu składek wskazując na art. 28 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 400 ze zm., dalej: u.s.u.s) ze względu na całkowitą nieściągalność składek spowodowaną złym stanem majątkowym i sytuacją rodzinną, z powodu których płatnik nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to dla niego i jego rodziny zbyt ciężkie skutki. Strona powołała również zarzut przedawnienia składek. W uzasadnieniu strona wyjaśniła, że działalność gospodarczą prowadziła do 2013 r., a obecna sytuacja rodzinna i majątkowa i zdrowotna uniemożliwia uiszczenie zaległych należności. Problemy zdrowotne mają charakter długotrwały i nie dają prognoz możliwości spłaty zadłużenia. Wskazała strona na traumatyczne przeżycia rodzinne – śmierć małżonki, opiekę w trakcie choroby nad małżonką i półtorarocznym synem. Ciężkie przeżycia rodzinne wywołały depresję, próbę samobójczą i do dnia dzisiejszego strona ma problemy zdrowotne. Na problemy rodzinne nałożyły się problemy zawodowe, brak płatności ze strony firmy współpracującej, konieczność dochodzenia roszczeń na drodze sądowej, których jednak nie udało się wyegzekwować. ZUS wystąpił z wnioskiem o ogłoszenie upadłości strony, jednak wniosek został oddalony z uwagi na brak majątku. W 2014 r. w stosunku do strony został orzeczony zakaz prowadzenia działalności gospodarczej na okres 7 lat, co przerwało możliwość rozwoju działalności gospodarczej. Ww. orzeczenie nastąpiło z wniosku ZUS, który w ten sposób uniemożliwił stronie zarobkowanie oraz spłatę należności. Obecnie strona nie dysponuje żadnym majątkiem, nie posiada środków na spłatę zadłużenia. Stan zdrowia strony, utrzymujące się problemy ze zdrowiem psychicznym wpływają na podejmowane przez stronę decyzje życiowe, w tym na powstanie zadłużenia. Sytuacja majątkowa i osobista jest bardzo trudna i wypełnia przesłankę z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. nr 141 poz. 1365, dalej: rozporządzenie). Do wniosku strona dołączyła dokumenty potwierdzające jej argumenty. ZUS Oddział we Wrocławiu decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenia zdrowotne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych. Następnie wobec nie przedłożenia przez stronę dodatkowych dokumentów, o które strona była wzywana, organ rozpoznał wniosek strony na podstawie zebranego materiału dowodowego i ustalonego stanu faktycznego. Organ rozpoznał wniosek na podstawie art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. i odmówił umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek, należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika, odsetek od należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie [...]zł. Wskazał organ na brak przedawnienia należności z uwagi na prowadzenie postępowania egzekucyjnego od 2009 r., które nadal trwa, zabezpieczenia hipoteczne. Wyjaśnił organ, że w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s., ponieważ wobec strony prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, które nie zostało zakończone i nie został stwierdzony brak majątku. Została natomiast spełniona przesłanka umorzenia należności z art. 28 ust. 3 pkt 2 u.s.u.s., Sąd Rejonowy dla Wrocławia Fabrycznej oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości w czerwcu 2013 r. z uwagi na brak majątku, a [...] września 2013 r. strona zakończyła prowadzenie działalności gospodarczej, została wykreślona z CEIDG. Ponadto [...] października 2014 r. orzeczony został względem strony zakaz prowadzenia działalności gospodarczej przez 7 lat. Dalej organ stwierdził, że zaistnienie przesłanki uprawniającej do umorzenia należności, nie oznacza, że organ zobowiązany jest umorzyć należności, decyzja organu ma charakter uznaniowy. W niniejszej sprawie organ dokonując analizy zgormadzonej dokumentacji przyznał prymat interesowi publicznemu nad słusznym interesem strony. Podkreślił organ, że podstawowym obowiązkiem wszystkich płatników jest ponoszenie kosztów należności składkowych, a osoby prowadzące działalność gospodarczą nie mogą przerzucać na fundusz skutków finansowych swoich decyzji gospodarczych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) strona wniosła o uchylenie decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła strona rażące naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, w tym: 1. art. 28 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 u.s.u.s. przez jego niewłaściwe zastosowywanie i odmowę umorzenia należności z tytułu składek pomimo wystąpienia przesłanek świadczących o nieściągalności, tj. oddalenia wniosku o ogłoszenie upadłości oraz zaprzestania prowadzenia działalności, co powinno doprowadzić do ustalenia nieściągalności należności i ich umorzenia. 2. Art. 28 ust. 2 i ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. przez jego niezastosowanie, w szczególności wobec braku prowadzenia działalności i braku możliwości egzekucji należności z majątku strony, co powinno doprowadzić do ustalenia nieściągalności. 3. § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. nr 141 poz. 1365, dalej: rozporządzenie) przez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę umorzenia, podczas gdy strona wykazała, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności. 4. Art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) przez nierozważenie w sposób wszechstronny i wnikliwy dowodów zgormadzonych w sprawie, nierozważenie okoliczności związanych z sytuacją majątkową i zdrowotną, nieuwzględnienie słusznego interesu strony; 5. Art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. przez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej wydanej decyzji , co uniemożliwia zapoznanie się z motywami rozstrzygnięcia, zrozumienie motywów i w rezultacie ustosunkowanie się do nich; 6. Art. 24 ust. 5 u.s.u.s. przez błędna zastosowanie i przyjęcie, że zobowiązanie nie uległo przedawnieniu ze względu na zabezpieczenie hipoteczne podczas gdy wpis hipoteki i zajęcie nieruchomości nie wywołały skutku braku przedawnienia; 7. Art. 24 ust. 5 u.s.u.s. przez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że należności nie uległy przedawnieniu na zasadach ogólnych, tj. z upływem 5 lat. W uzasadnieniu skargi strona wskazała na wadliwość argumentacji organu, który nie uwzględnił, że przyczyną oddalenia wniosku o upadłość był brak majątku. Nie odniósł się również organ do argumentów uzasadniających umorzenie na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia. Wskazała również strona na brak wpływu wpisu hipoteki na bieg terminu przedawnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019, poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778 ze zm.). W art. 28 ust. 1 u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umarzania składek na ubezpieczenie społeczne w całości lub w części, jednak tylko w przypadku wykazania ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 2) lub na szczególnych warunkach, w przypadku ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek, określonych w rozporządzeniu. A art. 28 ust. 3 u.s.u.s. zawiera zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek i dopiero wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Podkreślić należy, że zaskarżona decyzja oparta jest o przepisy, które upoważniają organy do orzekania w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że nawet stwierdzenie istnienia przesłanek przewidzianych w przepisach, których wystąpienie jest warunkiem umorzenia - nie zobowiązuje organu do umorzenia należności. Organ ma prawo swobodnego wyboru czy w danej sprawie zachodzi przypadek uzasadniający przyznanie ulgi, czyli to organ decyduje o sposobie rozstrzygnięcia. Sąd nie ma uprawnień aby nakazać organom uwzględnienie wniosku strony o udzielenie ulgi, nie może kwestionować rozstrzygnięcia merytorycznego, jego celowości, czy słuszności. Kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do badania, czy w procesie dochodzenia do podjęcia rozstrzygnięcia organ dochował przewidzianej przepisami procedury, w tym, czy uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, które mogłyby przemawiać za spełnieniem przesłanek umorzenia oraz czy organ nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Decyzja "uznaniowa" podlega kontroli sądowej co do jej zgodności z przepisami prawa, a więc sąd administracyjny jest uprawniony do oceny, czy organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego i, czy w ich kontekście prawidłowo dokonał ustaleń faktycznych i, czy te ustalenia znajdują oparcie w wystarczającym materiale dowodowym sprawy oraz, czy wyprowadzone z tych ustaleń wnioski w zakresie merytorycznym, a więc dokonana ocena prawna sprawy, nie przekraczają zasady swobodnej oceny dowodów, zaś wyciągnięte wnioski, czy są logiczne i poprawne. Jeżeli Sąd stwierdzi, że okoliczności te zostały rozważone, a także organ wyczerpująco swoje stanowisko uzasadnił - nie ma podstawy prawnej do ingerowania w treść rozstrzygnięcia Rozstrzygnięcie nie może mieć charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 k.p.a., wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a) oraz jego oceny (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Dowolność tę wyklucza również brzmienie art. 6 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zaznaczyć również trzeba, że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów lub nie dokonał ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że organ nie dochował spoczywających na nim obowiązków. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie ZUS naruszył przede wszystkim przepisy postępowania w zakresie zbadania przesłanek umorzenia należności na podstawie art. 28 ust 3a u.s.u.s., jak i w oparciu o § 3 ust 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia. Nie kwestionuje natomiast Sąd stanowiska organu odnośnie oceny wystąpienia przesłanek z art. 28 ust. 3 pkt 2 i 3 u.s.u.s. W zakresie braku podstaw do zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. organ w zaskarżonej decyzji zasadnie stwierdził, że nie ma podstaw do stwierdzenia braku majątku. Wbrew zarzutom skargi nie miał organ podstaw do uznania, że spełnione są przesłanki dotyczące stwierdzenia braku majątku z uwagi na oddalenie w 2013 wniosku o ogłoszenie upadłości z powodu braku środków wystarczających na pokrycie kosztów postępowania. W zaskarżonej decyzji organ wskazał, że wobec strony nadal prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, a zatem nie występuje sytuacja braku majątku, z którego można egzekwować należności. Przede wszystkim organ umorzeniowy nie może w ramach niniejszego postępowania podejmować samodzielnych ocen odnośnie postępowania egzekucyjnego. Kwestia egzekucji, zasadności jej prowadzenia jest kwestią odrębnego postępowania, prowadzonego przez inne organy na podstawie innych przepisów. Skoro nie odstąpiono od egzekucji, to organ umorzeniowy nie ma prawa podejmować w tym zakresie odmiennych ustaleń. Z kolei wystąpienie przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 2 u.s.u.s. – oddalenie wniosku o upadłość, jest w sprawie bezsporne. Zasadne jest przy tym stanowisko organu, że samo wystąpienie przesłanki nie oznacza, że organ ma obowiązek udzielić ulgę. Decyzja w sprawie umorzenia należności składkowych posiada charakter uznaniowy, co oznacza, że organ może, ale nie musi udzielić stosownej ulgi, nawet w przypadku spełnienia przez wnioskodawcę ustawowych przesłanek. Świadczy o tym użycie w ww. przepisie wyrażenia "może umorzyć". Nawet zatem w przypadku wystąpienia powyższych okoliczności ZUS nie jest bezwzględnie zobowiązany do umorzenia należności składkowych (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I GSK 1830/18). Nie neguje również Sąd twierdzenia organu, że umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter wyjątkowy, ponieważ umorzone składki w istocie pokrywają inni ubezpieczeni. Niewątpliwie organ musi mieć na uwadze stan finansów funduszów emerytalno – rentowych i musi każdorazowo ważyć zasadność podejmowanego rozstrzygnięcia. Nie jest również pozbawione racji stanowisko organu odwołujące się do prowadzonej egzekucji. Skoro organ dostrzega możliwość wyegzekwowania długu, to przy podejmowaniu decyzji powinien ten aspekt brać pod uwagę. O ile zatem, Sąd nie ma zastrzeżeń do argumentacji organu wyrażanej na gruncie art. 28 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 i 3 u.s.u.s., to jednak decyzja nie zawiera kompletnego rozpoznania wniosku i rozważenia wszystkich przesłanek, które winny być wzięte pod uwagę przy podejmowaniu decyzji dotyczącej umorzenia. Jak słusznie zarzuciła strona, organ nie dokonał oceny wniosku pod kątem zastosowania w sprawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz rozporządzenia. Strona we wniosku o umorzenie wyraźnie odwoływała się do przepisów rozporządzenia (w tym § 3 pkt 1), jak również powoływała się na swoją sytuację majątkową, rodzinną i zdrowotną i wskazywała na to, że zapłata należności spowoduje dla niej i jej rodziny ciężkie skutki. Organ w decyzji zupełnie pominął ww. kwestie. W ocenie Sądu takie działanie organu jest nieuprawnione i skutkuje koniecznością uchylenia decyzji. Obowiązkiem organu jest podjęcie rozstrzygnięcia w pełnym zakresie, odnoszącym się do całego wniosku strony i wszystkich jej twierdzeń i dowodów, co powinno mieć swoje odzwierciedlenie w treści decyzji. Organ nie może dokonywać oceny zasadności wniosku strony (oceny przedłożonych dowodów, czy stwierdzenia ich braku) bez wyrażenia swojego stanowiska w tym zakresie w treści decyzji, ponieważ to decyzja jest aktem, który ma wyjaśnić stronie przesłanki, jakimi kierował się organ podejmując rozstrzygnięcie. Decyzja ma również umożliwić stronie rozważenie, czy zgadza się z tym stanowiskiem, czy też chce skorzystać ze środków zaskarżenia. Jak również ma umożliwić Sądowi dokonanie kontroli legalności działania organu. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zobowiązany będzie do kompletnego rozpoznania wniosku strony. Dopiero dokonanie powyższego umożliwi prawidłową ocenę, czy skarżący spełnia przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek. Poczynione ustalenia i powzięte oceny winny znaleźć odzwierciedlenie w treści decyzji. Odnośnie natomiast zarzutów skargi dotyczących przedawnienia należności, to organ w ramach postępowania o udzielenie ulgi nie ma uprawnienia, aby prowadzić samodzielne postępowanie zmierzające do ustalenia/określenia obowiązków z tytułu składek. Niewątpliwie w postępowaniu o udzielenie ulgi istotne jest, aby organ pozyskał informacje co do istnienia i wielkości należności, o jakich umorzenie zwraca się strona. Ma to przede wszystkim znaczenie dla prawidłowego ustalenia sytuacji finansowej strony, oceny jej możliwości zarobkowych w kontekście spłaty należności, skutków spłaty należności dla sytuacji bytowej strony i rodziny. W tym celu organ zobowiązany jest ustalić status należności, m.in. poprzez pozyskanie informacji o stanie konta strony w ZUS, o prowadzonej egzekucji, czy innych zdarzeniach mających wpływ na bieg terminu przedawnienia. Powyższe informacje winny być przedstawione w decyzji oraz powinny mieć potwierdzenie w aktach sprawy. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ w decyzji wskazał na okoliczności dotyczące stanu należności, o których umorzenie wnioskowała strona, w tym wskazał zdarzenia mające wpływ na bieg terminu przedawnienia, potwierdzają je również akta sprawy. Zwraca Sąd uwagę, że strona ma możliwość kwestionowania wielkości ciążących na niej obciążeń w ramach innego postępowania, w tym ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.