II OSK 3975/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Po 11/19 w sprawie ze skargi B. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 20 września 2018 r., nr SKO.GP.4000.205.2018 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Po 11/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę B. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, z dnia 20 września 2018 r., nr SKO.GP.4000.205.2018, w przedmiocie warunków zabudowy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B. F. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego a to: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej: "u.p.z.p.", mające wpływ na wynik sprawy, polegające na jego błędnej interpretacji, a w konsekwencji błędnym przyjęciu, iż planowana inwestycja spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z § 7 ust. 4 oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dalej: "rozporządzenie MI", poprzez błędne przyjęcie, że wysokości oraz szerokości elewacji frontowej planowanej inwestycji uwzględnia uwarunkowania projektowanej zabudowy a także uwarunkowania terenu objętego analizą; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 7, 77 i 80 K.p.a., poprzez uznanie, że orzekające w sprawie organy dokonały prawidłowych i wyczerpujących ustaleń, w szczególności w zakresie uzasadnienia do odstąpienia od ogólnych zasad ustalenia wysokości I szerokości planowanej zabudowy. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a także zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału, z dnia 24 sierpnia 2022 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) wyznaczono termin posiedzenia niejawnego na dzień 23 listopada 2022 r. Pouczono strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia. W ocenie składu orzekającego, zachodziły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności rozważyć należy zarzut procesowy. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 i 80 K.p.a., zdaniem skarżącego, polegało na uznaniu, że organy dokonały prawidłowych i wyczerpujących ustaleń, w szczególności w zakresie uzasadnienia od odstąpienia od ogólnych zasad ustalenia wysokości i szerokości planowanej zabudowy. Najpierw skonstatować można, że w ramach art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzuty powinny być sprecyzowane. Nie wywiera skutku powołanie się na nieskonkretyzowane przejawy naruszenia prawa procesowego lub materialnego, polegające na użyciu określenia "w szczególności". Merytorycznego odniesienia się wymaga natomiast skonkretyzowany zarzut braku prawidłowych i wyczerpujących ustaleń w zakresie odstąpienia od ogólnych zasad ustalenia wysokości i szerokości planowanej zabudowy. Rozważania rozpocząć trzeba od spostrzeżenia, że zarzut ten dotyka zarówno kwestii procesowych, jak i materialnych. Jednocześnie w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z § 7 ust. 4 oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia MI poprzez błędne przyjęcie, że wysokość oraz szerokości planowanej inwestycji uwzględnia uwarunkowania projektowanej zabudowy, a także uwarunkowania terenu objętego analizą. Poniższe uwagi dotyczyć będą zatem obu aspektów (procesowego i materialnego) podniesionego zagadnienia. Ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do wskazanych przez skarżącego parametrów planowanej zabudowy jest uwarunkowana prawidłowością analizy urbanistycznej przeprowadzonej przez organ na podstawie § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI. Od razu jednak zauważyć trzeba, że w zakresie odstąpień od średnich wskaźników szerokości i wysokości planowanej zabudowy, w dokumencie Wyniki analizy - załącznik do nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy, urbanista ograniczył się do sformułowania stwierdzeń, według których: "Analiza urbanistyczna wykazała możliwość ustalenia: szerokości elewacji frontowej zgodnie z § 6.2 rozporządzenia", "Analiza urbanistyczna wykazała możliwość ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki zgodnie z § 7.4 rozporządzenia". Skoro wyznaczenie szerokości elewacji frontowej nastąpiło na podstawie § 6 ust. 2, zaś wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na podstawie § 7 ust. 4, organ miał formalną podstawę do zastosowania innych, niż przewidziane jako zasadnicze, parametrów. To, czy wybór ten został dokonany z naruszeniem § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia MI, jest zagadnieniem z dziedziny uznania administracyjnego. Uznanie to ograniczone zostało zastrzeżeniami zawartymi w § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia MI. Zgodnie z § 6 ust. 2, inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy zostało dopuszczone pod warunkiem wynikania tej możliwości z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Natomiast zgodnie z § 7 ust. 4, dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Organowi pozostawiony został wybór, czy skorzysta z możliwości wynikającej z przepisów § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Do organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy należał zatem wybór dopuszczonych przez prawodawcę konsekwencji prawnych. Ten etap stosowania powołanych przepisów odbywał się więc w warunkach uznania administracyjnego (patrz: (patrz: Małgorzata Mincer "Uznanie administracyjne", Toruń 1983 r., s. 63-64; Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2017 r., s. 582-583). Również w odniesieniu do tego etapu stosowania przepisów prawa materialnego nie można organowi zarzucić niewłaściwego zastosowania norm prawa materialnego, tj. § 6 ust. 1 i 2 oraz § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Jak wynika z poprzedzających ustaleń, uzasadnienie wyboru nie zostało przedstawione w dokumencie określonym jako Wyniki analizy. W dokumencie tym urbanista zastrzegł natomiast, że sposób rozstrzygnięcia szczegółowo wyjaśniono w treści projektu decyzji i w samej decyzji. Z uwagi na to, że projekt decyzji został sporządzony przez urbanistę, mgr inż. K. P., takie nawiązanie, w Wynikach analizy, do uzasadnienia projektu decyzji, samo w sobie nie stanowi uchybienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym, że także decyzja I instancji została sporządzona przez tę samą osobę, która wcześniej sporządziła projekt decyzji jako urbanista, warto odnieść się także do tego aspektu wydania decyzji uznaniowej. Najpierw stwierdzić należy, że pracownik upoważniony do wykonywania kompetencji organu nie staje się przez to organem administracji wykonuje bowiem tylko kompetencje organu, lecz ich nie posiada. Działania podmiotu upoważnionego zaliczane są na rachunek organu upoważniającego. Są więc traktowane jako rozstrzygnięcia organu upoważniającego (patrz: Janusz Borkowski/Barbara Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 1076). Organ upoważniający może swobodnie dobierać osoby, którym udzieli upoważnienia do wydawania aktów i prowadzenia postępowań w swoim imieniu. Ustawodawca wprowadził w tym przypadku jedno ograniczenie – osoba ta musi być pracownikiem obsługującym organ (patrz: Małgorzata Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany", LEX/el 2020, pkt 4 do art. 268a; J. Borkowski/B. Adamiak, op. cit. s. 1076). Dla jasności dodać można, że w niniejszej sprawie nie chodzi o upoważnienie dotyczące tzw. wyłącznych kompetencji w sprawach ustrojowych, ani o podpisywanie decyzji organu kolegialnego przez jednego z jego członków. Sytuacje te wymagałyby odrębnego omówienia (patrz: uchwały NSA z dnia 25 października 1999 r., sygn. akt OPK 28/99 oraz OPK 28/99, ONSA 2000/1/13 i 14; M. Jaśkowska, op. cit., pkt 14 do art. 268a). Ograniczenie, w wyborze osoby, której wójt udziela upoważnienia do wydania decyzji o warunkach zabudowy, nie jest przewidziane także w przepisach art. 60 ust. 1 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przechodząc do kwestii merytorycznych, odnoszących się do uznania, związanych z okolicznościami niniejszej sprawy, stwierdzić najpierw trzeba, że wybór szerokości elewacji frontowej oraz górnej krawędzi elewacji frontowej został omówiony w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy w kontekście konkretnych okoliczności stwierdzonych w obszarze analizowanym, a przyjęte stanowisko zostało uzasadnione okolicznościami wynikającymi z przesłanek materialnoprawnych określonych w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz § 6 ust. 1 i 2 oraz § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia. Przed omówieniem szczegółowych okoliczności dotyczących szerokości elewacji frontowej i wysokości dla nowej zabudowy, organ pierwszej instancji, omawiając zagadnienie kontynuacji funkcji, organ pierwszej instancji wskazał, że planowane zamierzenie lokalizowane jest w części miasta podlegającej nieustannym przekształceniom. Dowodem na to jest wypieranie w ciągu ostatnich kilkunastu lat niskiej, zdewastowanej zabudowy mieszkaniowej w rejonie ulic: [...],[...],[...] czy [...], na rzecz nowej tkanki miejskiej – przeważnie średniowysokich zespołów budynków mieszkalnych. Działania inwestycyjne na nieregularnie zabudowanych terenach znajdujących się na wschód od ul. [...], gdzie zaplanowano inwestycję, wpisują się w tę tendencję. Organ dodał, że w tym kierunku zmierzają także dokumenty planistyczne miasta. W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania uchwalonym w 2014 r., teren objęty wnioskiem przeznczony jest pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne lub usługi. Jest oczywiste, że Studium nie stanowi aktu prawa miejscowego. Jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kierunki zagospodarowania określone w Studium mogą stanowić jedną z okoliczności uzasadniających wybór uznaniowych parametrów planowanej zabudowy. W odniesieniu do wysokości nowej zabudowy organ ustalił, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z generalnie niską zabudową otaczającą zamierzenie po tej samej stronie ulicy, tj. do 11 m o do ok. 12-13 m. na południe od terenu objętego wnioskiem. Istniejąca zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna posiada od III do IV kondygnacji nadziemnych i wysokość maksymalną ok. 12-13 m. Zdaniem organu, co do zasady, wysokość ustala się jako wartość średnią. Po potwierdzeniu predyspozycji terenu pod zabudowę o funkcji wielorodzinnej, uznano jednak, że zdecydowanie lepszym rozwiązaniem będzie ustalenie wysokości na innych, specjalnych zasadach. Nowy budynek będzie o ok. 4-5 m wyższy od sąsiedniej zabudowy wielorodzinnej. Dzięki temu nowa inwestycja zainicjuje kierunek przemian na słabo zainwestowanym obszarze. Z tego powodu organ ocenił, że proponowane przez inwestora zamierzenie uznano za uzasadnione. Odnosząc się do możliwości ustalenia szerokości elewacji frontowej, organ zwrócił uwagę, że zakres odstępstw umożliwi wprowadzenie zabudowy w typie blokowym. Szerokość elewacji frontowej jest co prawda niemal trzykrotnie większa od średniej dla terenu sąsiedniego, to jednak będzie ona nawiązywała do bezpośredniego, najbliższego sąsiedztwa (tj. budynku salonu samochodowego mieszczącego się na działce nr [...]). Odnosząc się do uwag strony (w dniu 25 listopada 2017 r. B. F. sformułował "Zastrzeżenia do projektu decyzji o warunkach zabudowy"), organ pierwszej instancji wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy jest wyłącznie promesą umożliwiającą, po spełnieniu szeregu wymagań, ubieganie się o pozwolenie na budowę. Nie narusza interesu osób trzecich. Nie odnosi się od kwestii technicznych usytuowania obiektów, nie rozstrzyga spraw związanych z przesłanianiem, posadowieniem, rozwiązaniami technicznymi odprowadzania wód opadowych. Podane w rozstrzygnięciu wartości są wartościami maksymalnymi, które przy uwzględnieniu szeregu wymogów określonych w decyzji oraz przepisów prawa, ze szczególnym uwzględnieniem spraw związanych z zacienieniem i przesłanianiem budynków, mogą ulec zmniejszeniu. Konkretyzacja zapisów decyzji o warunkach zabudowy z uwzględnieniem art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego następuje na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z powyższych rozważań wynika zatem, że wybór spornych parametrów został uzasadniony w sposób pozwalający na stwierdzenie, że nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Nie są więc zasadne zarzuty materialne i procesowe dotyczące § 7 ust. 4 oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia MI, a więc zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej jako Pkt 1 tiret drugie oraz Pkt 2. W konsekwencji, skoro nie powołano się w skardze kasacyjnej na naruszenia procesowe i materialne dotyczące innych wymagań, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a także nie wskazano naruszenia innych przepisów rozporządzenia MI, bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegającego na jego błędnej interpretacji, a w konsekwencji błędnym przyjęciu, że planowana inwestycja spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze działające przez Prezesa nie wykazało poniesienia jakichkolwiek kosztów postępowania kasacyjnego. Brak było zatem podstaw do uwzględnienia wniosku organu w tym zakresie.