II OSK 1365/05

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie Małgorzata Stahl (spr.) Anna Łuczaj Protokolant Joanna Gołębiewska po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Gl 280/05 w sprawie ze skargi Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty za odprowadzanie ścieków 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...], 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania. UZASADNIENIE II OSK 1365/05 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 czerwca 2005 r.(II SA/GL 280/05),po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty za odprowadzanie ścieków - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyjaśniono, ze Uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. Rada Gminy P. zatwierdziła wniosek Wójta Gminy w sprawie zatwierdzenia ceny 1 m 3 ścieków oraz opłaty abonamentowej dla zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy P. w 2005 r. Wojewoda Śląski pismem z dnia 27 stycznia 2005 r. poinformował Radę o wszczęciu postępowania nadzorczego a następnie rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 3 lutego 2005 r. stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały, jako niezgodnej z art. 7 Konstytucji RP w związku z art.24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków .W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że szczegółowe zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę reguluje ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. i ona powinna stanowić podstawę działania tak dla Gminy jak i dla przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych. Gdyby tej ustawy nie było to podstawę działania w tym zakresie stanowiłyby przepis art. 4 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.Zgodnie z ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodą i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - rada gminy posiada kompetencje jedynie do zatwierdzania wymienionych opłat na wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. W Gminie P. nie działa przedsiębiorca w formie zakładu budżetowego lub spółki kapitałowej) prowadzący działalność w omawianym zakresie. Działalność taka prowadzi natomiast Urząd Gminy P. poprzez własnych pracowników. Gmina nie powierzyła wykonywania zadań w tym zakresie także innym podmiotom wymienionym w art.3 ustawy o gospodarce komunalnej. Z wnioskiem o zatwierdzenie taryf wystąpił Wójt Gminy, który nie może być uznany za takie przedsiębiorstwo. Rada Gminy P. zaskarżyła to rozstrzygnięcie nadzorcze, zarzucając naruszenie art. 7 Konstytucji oraz ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez niewłaściwą interpretację. Obowiązek ustalania taryf o jakich mowa w art. 20 pow.ustawy ma zastosowanie tylko do przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że zadania z zakresu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków stanowią własne zadania gminy o charakterze użyteczności publicznej. Formy prowadzenia gospodarki gminnej określa odrębna ustawa. Regulację w tym zakresie zawiera ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r.,Nr 9,poz.43 ze zm.), zgodnie z którą organy stanowiące j.s.t. stanowią o wyborze sposobu i form gospodarki komunalnej oraz o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej .Taki charakter ma ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, która przewiduje , że dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie umowy zawartej między przedsiębiorstwem a odbiorcą usług. Zasady ustalania taryf reguluje rozdział 4 pow. ustawy, zgodnie z art. 20 taryfę określa na rok przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Wójt sprawdza czy taryfy są opracowane zgodnie z przepisami a taryfy zatwierdza rada gminy. Na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków jest wymagane uzyskanie zezwolenia, wydawanego przez wójta. Zdaniem Sądu, z powołanych przepisów wynika że ustawa wprowadza wymóg realizowania zadań w przedmiotowym zakresie za pośrednictwem przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego.Pod pojęciem tym należy rozumieć przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów o działalności gospodarczej oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące taka działalność. W Gminie P. taka jednostka nie została powołana, nie można za nią uważać Urzędu Gminy, który jest aparatem pomocniczym organu wykonawczego i który stanowi zespół środków materialnych i osobowych do wykonywania jego zadań i kompetencji. Przedsiębiorcą , w myśl ustawy z 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej należy uznać osobę fizyczną ,prawną oraz niemającą osobowości prawnej spółkę handlową która zawodowo,we własnym imieniu, podejmuje i prowadzi działalność gospodarczą, w sposób zarobkowy i ciągły. Gmina wykonująca zadania w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków nie może być uznana za przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów o działalności gospodarczej a zatem nie stanowi przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, przymiotu takiego nie ma ani Gmina ani Urząd Gminy. Tym samym przyjęta procedura zatwierdzania taryf była sprzeczna z prawem a rozstrzygnięcie nadzorcze nie naruszało prawa. Gmina P. zaskarżyła powyższy wyrok w całości i wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię przepisów art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej oraz art. 1.,6,17b i 20 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków.,polegającą na przyjęciu ze Gmina może realizować zadania z zakresu gospodarki wodociągowej tylko za pośrednictwem przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, a jeżeli wykonuje te zadania to nie ma prawa ustalić cen na wykonywane usługi w drodze uchwały, ponieważ nie jest przedsiębiorstwem i może tylko zatwierdzać taryfy przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik Gminy podkreślił, że gmina wykonująca bezpośrednio zadania z zakresu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków nie jest przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Z tego powodu Gmina jako podstawę uchwały wskazała przepis art. 4 ust.1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Przedmiotowa uchwała nie stanowiła i nie miała stanowić taryfy w rozumieniu ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków. Możliwość prowadzenia bezpośrednio przez Gminę działalności w przedmiotowym zakresie wynika wprost z pow. ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków, gdzie m.in. w art. 17 b pkt 5 przewidziano prowadzenie działalności we wskazanym zakresie bezpośrednio przez gminę. Skarżący wskazywał na obowiązujący od 21 sierpnia 2004 r. przepis tej ustawy ale Sąd nie odniósł się do niego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy. Powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 17 b pkt 5 ustawy z dnia 7czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U.Nr 72,poz.747 ze zm.) stanowi, że wójt odmawia udzielenia zezwolenia lub może ograniczyć jego zakres w stosunku do wniosku o udzielenie zezwolenia m.in. jeżeli na obszarze gminy działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków prowadzi gmina lub jej jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej. Wynika z niego , że gmina może samodzielnie prowadzić przedmiotową działalność za pośrednictwem swojego organu wykonawczego i jego aparatu. Prowadzone przez Sąd rozważania w kwestii tego kto jest przedsiębiorcą i konkluzje , że nie jest nim gmina, są zatem nieuzasadnione i zbędne. Koresponduje z powołanym przepisem przepis art. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r.,Nr 9,poz.43 ze zm.),stanowiący iż jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej( a w tym przypadku stanowią inaczej ale w odniesieniu do prowadzenia przedmiotowej działalności przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne )organy stanowiące postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej,wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej samorządu terytorialnego. Uprawnienia te organy stanowiące mogą powierzyć organom wykonawczym. Powołanie zatem tego przepisu jako podstawy uchwały Nr [...] było zasadne i prawa nie naruszało. Pozostałe powołane w skardze przepisy odnoszą się do przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych i nie miały zastosowania w sytuacji gdy gmina sama wykonuje zadania z zakresu gospodarki wodociągowo-kanalizacyjnej. Z uwagi na to, że skarga kasacyjna miała usprawiedliwione podstawy a zaskarżona uchwała prawa nie naruszała , na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz.1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji. O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postanowiono na podstawie art. 207 § 2 pow. ustawy.