I OSK 1430/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 30 września 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 333/08 w sprawie ze skargi B.B. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] października 2007 r. odmawiające B.B. wydania zaświadczenia stwierdzającego, że budynek znajdujący się przy ul. A. 14 w W., oznaczony numerem hipotecznym [...], jest obecnie własnością następców prawnych jego dawnych właścicieli sprzed 1945 r. Uzasadniając wydanie postanowienia odmownego organy stwierdziły, że nieruchomość, której dotyczy wniosek o wydanie zaświadczenia, znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) i zgodnie z art. 1 tego dekretu przeszła na własność gminy m.st. Warszawy Zgodnie z art. 8 w zw. z art. 7 tego dekretu budynki znajdujące się na tej nieruchomości przechodziły na własność gminy, w razie gdy dotychczasowy właściciel nie złożył w ustawowym terminie wniosku o przyznanie mu prawa wieczystej dzierżawy albo prawa zabudowy za opłatą symboliczną albo gdy wniosek został załatwiony odmownie. W dniu 18 listopada 1948 r. pełnomocnik W.S. – ówczesnej współwłaścicielki przedmiotowej nieruchomości złożył wniosek o przyznanie swojej mocodawczyni prawa własności czasowej do tej nieruchomości łącznie z wnioskiem o przywrócenie terminu określonego w art. 7 ust. 1 dekretu. Oba te wnioski zostały załatwione odmownie orzeczeniami Prezydenta Warszawy z 20 kwietnia 1949 r. Odwołanie Pełnomocnika W.S. od decyzji odmawiającej własności czasowej nie zostało uwzględnione przez Ministra Budownictwa, który decyzją z dnia [...] czerwca 1950 r. utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie organu I instancji. Wojewoda Mazowiecki stwierdził następnie, iż w dniu [...] czerwca 2005 r. Minister Infrastruktury stwierdził nieważność wymienionych wyżej decyzji odmawiających przyznania własności czasowej. W dalszym ciągu nie zostało jeszcze rozpoznane odwołanie od orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1949 r. odmawiającego przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Wobec tego faktu Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie o zwrot przedmiotowej nieruchomości prawnym następcom właścicieli sprzed wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. Ze względu na fakt, iż dotychczas nie została jeszcze rozstrzygnięcia kwestia przyznania następcom prawnym byłych właścicieli prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości organy uznały, że wydanie żądanego przez B.B. zaświadczenia jest niemożliwe. Nie jest bowiem dopuszczalne, by organ właściwy w indywidualnej sprawie rozstrzyganej decyzją administracyjną potwierdzał poszczególne ustalenia na podstawie przeprowadzonych dowodów w formie zaświadczenia. Stan prawny przedmiotowej nieruchomości nie jest jasny i wymaga rozstrzygnięcia decyzją administracyjną. Na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2007 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (uzupełnioną pismem z dnia 17 tycznia 2008 r.) złożyła B.B. Skarżąca wskazała, że podtrzymuje treść zażalenia od orzeczenia organu I instancji. Podkreśliła, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewoda stwierdza, iż "postępowanie w sprawie przyznania dzierżawy wieczystej nadal się toczy". Natomiast zgodnie z przepisami dekretu z dnia 26 października 1945 r. byli właściciele tracili własność budynków na objętym dekretem gruncie dopiero w momencie, kiedy "wniosek o dzierżawę wieczystą został prawomocnie odrzucony". Do tego momentu są natomiast, zdaniem skarżącej, "prawomocnymi właścicielami" przedmiotowego budynku. Skarżąca wyjaśniła, że żądane zaświadczenie jest jej konieczne do otwarcia dla budynku na nieruchomości A. 14 odrębnej księgi wieczystej, który to budynek obecnie nadal pozostaje wpisany do starej księgi o nr [...]. W tej sytuacji skarżąca wniosła o uchylenie obu zapadłych w sprawie postanowień, zobowiązanie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy do wydania zaświadczenia o żądanej przez nią treści oraz zobowiązanie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy do podpisania przedłożonej przez skarżącą umowy dzierżawy, której to kwestii organy nie rozpatrzyły w wydanych orzeczeniach. Wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił stwierdzając, iż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że żądana treść zaświadczenia, które chce uzyskać skarżąca, nie spełnia przesłanek z art. 218 K.p.a. Żądanie skarżącej zmierza bowiem do uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ administracyjny spornej kwestii, niezależnie od wyniku toczącego się obecnie tzw. postępowania dekretowego. Przedmiotem tego postępowania jest, między innymi ustalenie, czy został skutecznie złożony wniosek z art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. Organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały, że takie rozstrzygnięcie nie może być uzyskane w drodze zaświadczenia organu administracyjnego wydanego na podstawie art. 217 i 218 K.p.a. Uwzględnienie żądania skarżącej nie mieści się bowiem w prawnych ramach takiego zaświadczenia, którego istotą jest nie ocena, nie weryfikacja a informacja oparta na posiadanych przez organ bezspornych danych. Wymieniony wyrok zaskarżyła w całości skargą kasacyjną B.B. Orzeczeniu temu zarzuciła: – naruszenie przepisów postępowania poprzez: – niewłaściwe zastosowanie art. 113 § 1 oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270), polegające na zamknięciu rozprawy i wydaniu zaskarżonego wyroku, pomimo nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego odnośnie wszystkich okoliczności sprawy, niewyjaśnieniu przyczyn przyjęcia, iż przeszkodą dla wydania żądanego zaświadczenia jest prowadzone postępowanie tzw. dekretowe, a nadto niewłaściwe ustalenie, iż treść wnioskowanego przez B.B. zaświadczenia stanowiłaby merytoryczne rozstrzygnięcie kwestii spornej; – naruszenie art. 141 § 4 oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd, iż organ naruszył art. 217 § 2, art. 218 i 219 K.p.a. odmawiając wydania zaświadczenia, mimo istnienia określonego stanu prawnego; – naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez: – niewłaściwą wykładnię art. 217 § 2, art. 218 i 219 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, iż wniosek B.B. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego stan prawny nie spełnia przesłanek z tego artykułu. W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca wniosła o: – uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt I SA./Wa 333/08 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania powyższemu sądowi zgodnie z art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270), – zasądzenie na rzecz strony skarżącej – B.B. kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu wpisu i kosztów zastępstwa procesowego w sprawie – według norm przepisanych. Uzasadniając postawione zarzuty skarżąca podniosła, iż "w dacie wydawania nin. wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny było już rozpoznane odwołanie dawnego właściciela z dnia 13 maja 1949 r. od orzeczenia administracyjnego Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 1949 r. nr [...] o odmowie przywrócenia terminu na złożenie wniosku oprawo własności czasowej. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Minister Infrastruktury uchylił całości ww. orzeczenie administracyjne i umorzył postępowanie administracyjne pierwszej instancji. Podkreślić należy, iż to właśnie brakiem rozpoznania tego odwołania zasłonięto się przed pozytywnym załatwieniem sprawy wydania zaświadczenia. W tym stanie rzeczy zasadnym jest pytanie dlaczego Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając niezasadność skargi całkowicie pominął okoliczność ustania przeszkody dla wydania zaświadczenia, na jaką powołał się Prezydent m.st. Warszawy i Wojewoda Mazowiecki". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. w związku z § 1 tego artykułu organ administracji publicznej wydaje, na żądanie osoby ubiegającej się o wydanie, zaświadczenie, ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie ma więc potwierdzić tylko istnienie określonych faktów lub stanu prawnego, znanych z urzędu organowi administracji publicznej. Jest ono aktem wiedzy organu opartym na informacjach wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 K.p.a.). Informacje te mogą być wprawdzie – zgodnie z art. 218 § 2 K.p.a. – uzupełnione przez przeprowadzenie w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego, które spełnia jednak pomocniczą tylko rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, wynikającej przede wszystkim z danych wskazanych w art. 218 § 1 K.p.a. Należy przy tym stwierdzić, że zaświadczenie potwierdza tylko informacje posiadane przez organ i nie rozstrzyga żadnych spornych kwestii. Trafny jest bowiem pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 292/06 (publ. w zb. Lex nr 214079), że "jeżeli problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnego z żądaniem nie jest możliwe". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 września 2005 r., sygn. II OSK 36/05 (publ. w ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 64) stwierdził, że posiadane przez organ informacje nie mogą być uzupełniane przez stwierdzenie okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Podobnie stwierdził też Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 2 kwietnia 2003 r., sygn. RN 51/02 (publ. w OSNP 2004, nr 8, poz. 132). Powyższa analiza treści przepisów regulujących wydawanie zaświadczeń prowadzi do wniosku, iż Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów art. 217 § 2, 218 i 219 K.p.a. oraz trafnie ocenił ich należyte zastosowanie przez organy administracyjne. W sprawie bezsporne jest bowiem, iż nieruchomość znajdująca się w Warszawie przy ul. A. 14 przeszła na własność gminy zgodnie z art. 1 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy i że w imieniu współwłaścicielki tej nieruchomości został złożony wniosek z art. 7 ust. 1 tego dekretu. Sporne jest natomiast to, czy wniosek ten został złożony w ustawowym terminie, gdyż do dnia wydania zaskarżonego postanowienia nie został ostatecznie rozpoznany, złożony jeszcze w 1949 r., wniosek o przywrócenie terminu do zgłoszenia wniosku o przyznanie dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystego użytkowania. Od rozstrzygnięcia tego wniosku zależy zaś, jak to wynika z art. 8 w zw. z art. 7 ust. 1 omawianego dekretu, stan prawny budynków położonych na przedmiotowej nieruchomości. Należy przy tym zauważyć, że sądy administracyjne kontrolują wydane decyzje według stanu faktycznego istniejącego w dacie ich wydania. Wobec tego Sąd I instancji nie mógł ani ustalać, ani uwzględnić w swoim wyroku sytuacji faktycznych i prawnych zaistniałych już po wydaniu zaskarżonego postanowienia. Prowadzi to do wniosku, iż wobec niejasnego stanu prawnego spornego budynku i braku pewnych danych wynikających z dokumentacji określonej w art. 218 § 1 K.p.a. odmowa wydania zaświadczenia była zgodna z prawem. Nie są też uzasadnione podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 113 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. Skarżąca gołosłownie zarzuca ich obrazę, nie wskazując konkretnie na czym polega ich naruszenie. Dlatego na mocy art. 184 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.