II SA/Ke 710/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2020 r., na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Miejskiej w Działoszycach z dnia 29 czerwca 2011 r. nr X/44/2011 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania I. stwierdza nieważność § 4, § 12, § 15 ust. 9 zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części. UZASADNIENIE Dnia 29 czerwca 2011 r., Rada Miejska w Działoszycach, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm), dalej u.s.g., oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. nr 180, poz. 1493 ze zm.), dalej u.p.p.r., podjęła uchwałę Nr X/44/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zgodnie z § 17 cyt. uchwały, jej wykonanie powierzono Burmistrzowi Miasta i Gminy, zaś w § 18 wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego. Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Okręgowy w Kielcach, domagając się stwierdzenia nieważności tego aktu w części, podnosząc zarzuty istotnego naruszenia prawa, to jest: art. 9a ust. 3-5 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 4 zaskarżonej uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, podczas gdy ww przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają Rady Miejskiej do określania katalogu tych podmiotów, gdyż zostały one wyczerpująco wymienione w art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r., a dodatkowo na zmodyfikowaniu treści zapisu ustawowego poprzez pominięcie udziału przedstawicieli organizacji pozarządowych i możliwości udziału prokuratorów oraz przedstawicieli podmiotów innych niż określone w art. 9a ust. 3 u.p.p.r. działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie; art. 9a ust. 10 u.p.p.r. i art. 9a ust. 15, art. 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 10 uchwały dot. Możliwości powoływania przez zespół grup roboczych, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 10 u.p.p.r.; art. 9a ust. 11 i 12 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i wskazanie w § 12 uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład grup roboczych, podczas, gdy ww. przepisy wskazanej ustawy nie upowazniaja rady gminy do formułowania katalogu tych podmiotów, gdyż został on wyczerpująco określony w art. 9a ust. 11 i 12 u.p.p.r. a dodatkowo zmodyfikowanie treści zapisu ustawowego poprzez pominięcie możliwości udziału w składzie grup roboczych przedstawicieli innych podmiotów, specjalistów w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie; art. 9a ust. 7 u.p.p.r. i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 15 ust. 7 uchwały wskazującym częstotliwość posiedzeń Zespołu Interdyscyplinarnego, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 7 u.p.p.r.; art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez nałożenie w § 15 ust. 8 uchwały obowiązku uczestnictwa w posiedzeniach Zespołu w sytuacji, gdy Rada została upoważniona wyłącznie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, a nadto bez uwzględnienia sytuacji nadzwyczajnych czy zdarzeń losowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania w sprawie podnosząc, że Rada Miejska w Działoszycach uznała jej zasadność. Z tego względu na sesji w dniu 16 lipca 2020 r. Rada Miejska w Działoszycach podjęła uchwałę Nr XXX/173/2020 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania uwzględniającą wszystkie zarzuty Prokuratora Okręgowego w Kielcach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wobec zgodnego stanowiska stron, sprawa na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. została rozpoznana w trybie uproszczonym. Skarga Prokuratora Okręgowego w Kielcach w części zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że w analizowanej sprawie brak jest podstaw do umorzenia postępowania sądowego, o co wnosił organ w odpowiedzi na skargę. Okoliczność, że została podjęta nowa uchwała, która wyeliminowała z obrotu prawnego zaskarżoną uchwałę, nie pociąga za sobą skutku w postaci bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego toczącego się kiedy uchwała w pierwotnym brzmieniu już nie obowiązuje. Od momentu bowiem, gdy zaskarżona uchwała weszła do obrotu prawnego, do chwili kiedy przestały obowiązywać jej poszczególne regulacje, funkcjonowała ona w obrocie prawnym i wywołała określone skutki prawne. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia (por. postanowienie NSA z 2 lutego 2010 r., sygn. I OSK 97/10). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc) i wówczas taką uchwałę (bądź jej część) należy traktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że podstawę jej wydania stanowiło upoważnienie zawarte w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2020 r. poz. 713 ze zm., w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały - Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., powoływanej dalej jako "ustawa o samorządzie gminnym" lub "u.s.g."), na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy). Ponieważ zaskarżona uchwała - bez wątpienia mająca charakter generalno-abstrakcyjny - jest aktem prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie sprzeciwia się stwierdzeniu nieważności tej uchwały w całości lub części przez sąd administracyjny w razie stwierdzenia, że jest sprzeczna z prawem – niezależnie od czasu, jaki upłynął od daty jej uchwalenia. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Zasadnie zarzucił zatem Prokurator, że z istotnym naruszeniem prawa podjęto zaskarżoną uchwałę w części dotyczącej § 4. Zgodnie z jego postanowieniami do pracy Zespołu powołani zostaną przedstawiciele instytucji i organizacji działających na terenie Miasta i Gminy Działoszyce, a w szczególności: 1) Ośrodka Pomocy Społecznej w Działoszycach – minimum 1 przedstawiciel 2) Miejsko-Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Działoszycach – minimum 1 przedstawiciel 3) Komendy Policji w Działoszycach - minimum 1 przedstawiciel 4) Zespołu Szkół w Działoszycach - minimum 1 przedstawiciel 5) Ośrodka Zdrowia w Działoszycach - minimum 1 przedstawiciel 6) Zespołu kuratorskiej Służby Sądowej Sądu Rejonowego w Pińczowie - minimum 1 przedstawiciel. W powyższej regulacji, która doprecyzowuje na użytek niniejszej uchwały udział przedstawicieli instytucji i organizacji działających na terenie Miasta i Gminy Działoszyce, wchodzących w skład zespołu, pomimo użycia zwrotu "w szczególności", lokalny prawodawca w sposób nieuprawniony zmodyfikował treść art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r. Pominął bowiem, jak wskazuje Prokurator, możliwość udziału przedstawicieli organizacji pozarządowych ( o których mowa w art. 9a ust. 3 pkt 6 u.p.p.r.) i prokuratorów oraz przedstawicieli podmiotów innych niż określone w art. 9a ust. 3 u.p.p.r. działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (o których mowa w art. 9a ust. 5 u.p.p.r.). Nadto z przepisu art. 9a ust. 4 wynika, że w skład zespołu wchodzą także kuratorzy sądowi, nie zaś jak to określiła Rada w § 4 pkt 6 – przedstawiciele Zespołu kuratorskiej Służby Sądowej Sądu Rejonowego w Pińczowie. Zgodnie z § 12 uchwały w skład grup roboczych wchodzą przedstawiciele podmiotów określonych w § 4 niniejszej uchwały. Ten zapis § 4, w zakresie w jakim wyżej podniesiono, pomija z udziału w składzie Zespołu określone podmioty, istotnie narusza prawo. Z tego względu odwoływanie się w § 12 uchwały do § 4 w sposób niezgodny z prawem ogranicza skład grup roboczych. Nadto, w skład grup roboczych wchodzą nie tylko przedstawiciele tych samych podmiotów, które wskazują członków zespołu interdyscyplinarnego (wymienionych w art. 9a ust. 3 u.p.p.r.), ale grupę roboczą mogą także tworzyć inne osoby, niebędące członkami zespołu np. specjaliści w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie (art. 9a ust. 12 u.p.p.r.), których w istocie pominięto. Zawężenie członków grup roboczych wyłącznie do osób wchodzących w skład zespołu stanowi zatem istotne naruszenie prawa, powodujące konieczność stwierdzenia nieważności § 12 do zaskarżonej uchwały. Skarżący skutecznie podnosi zarzut przekroczenia delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez nałożenie w § 15 ust. 9 uchwały (skarżący mylnie podaje ust. 8) – obowiązku uczestnictwa w posiedzeniach Zespołu. Z delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. wynika uprawnienie rady m.in. do ustalenia szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego. Należy przy tym zaznaczyć, że członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych (art. 9a ust.13 u.p.p.r.), a prace w ramach grup roboczych są prowadzone w zależności od potrzeb zgłaszanych przez zespół interdyscyplinarnych lub wynikających z problemów występujących w indywidualnych przypadkach (art. 9a ust. 14 u.p.p.r.). Zatem nałożenie na członków zespołu, w istocie bezwzględnego, obowiązku uczestniczenia w pracach zespołu, nie mieści się w granicach upoważnienia organu do określenia "warunków funkcjonowania zespołu", które odnoszą się do kwestii organizacyjnych. Ponadto wykreowanie takiego obowiązku w akcie prawa miejscowego, będącego źródłem prawa powszechnie obowiązującego, narusza również art. 2 Konstytucji RP, odnoszący się do zasady demokratycznego państwa prawa, gdyż nakłada na adresatów tej normy obowiązki, które mogą być w pewnych okolicznościach niemożliwe do zrealizowania (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 407/18, dostępne w CBOSA). Nie budzi bowiem wątpliwości, że upoważnienie ustawowe należy interpretować w sposób ścisły, a wszelkie wykroczenie poza delegację ustawową stanowi istotne naruszenie prawa. Za nieistotne naruszenie prawa Sąd uznał powtórzenie w § 10 uchwały treści ustawowego przepisu art. 9a ust. 10 u.p.p.r. Stosownie do jego treści zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący powołał się na art. 137 w zw. z art. 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", zgodnie z którymi, w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Należy podnieść, że cyt. rozporządzenie traktować należy przede wszystkim jako zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1059/10, CBOSA). Powoływanie się na te zasady może mieć miejsce jedynie wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (por. T. Bąkowski, Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej, Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka, pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, Warszawa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej, w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński, Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej, pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). W wyroku z dnia 15 czerwca 2012 r. w sprawie II CSK 436/11 (LEX nr 1232234) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że naruszenie wspomnianych zasad nie wywołuje z mocy prawa żadnych ujemnych skutków. W aktualnym w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1284/14, CBOSA) i uzasadnione to jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. W ocenie Sądu, zapis § 10 służy wskazanym wyżej celom, zaś prokurator nie wykazał, aby Rada Miejska w Działoszycach dokonywała w uchwale wielokrotnie powtórzeń przepisów ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, co w efekcie nie pozwala na uznanie, że zarzucane naruszenia prawa noszą cechy istotnego naruszenia prawa. W takiej zaś sytuacji brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności wyżej wymienionego zapisu. Skarga okazała się nieskuteczna również w zakresie § 15 ust. 7 uchwały. W tym postanowieniu lokalny prawodawca zdecydował, że posiedzenia zespołu intrerdyscyplinarnego odbywać się będą w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące. Przepis art. 9a ust. 7 u.p.p.r. pozostawia radzie gminy możliwość uregulowania częstotliwości zwoływania posiedzeń zespołu interdyscyplinarnego, byleby posiedzenia te nie były zwoływane rzadziej niż raz na kwartał. Z tego względu wskazanie przez Radę Miejską w Działoszycach, że posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywać się będą z taką częstotliwością, jak nakazuje to minimum ustawowe, nie stanowi o naruszeniu prawa. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., natomiast w punkcie II wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.