IV SAB/Po 103/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. w przedmiocie wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej uiszczony wpis w kwocie [...]zł (słownie [...] złotych). UZASADNIENIE Pismem z [...] sierpnia 2020 r. M. R., reprezentowana przez r.pr. G. W., złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "PINB" lub "Organ") "w związku z niezałatwieniem sprawy: żądania strony z dnia [...].05.2017 r. wstrzymania (zakazania) użytkowania obiektu budowlanego WARSZTATU [...] na działce nr [...] w G. po wydaniu postanowienia uchylającego WWINB znak: [...] z dnia [...].01.2020 r." Zarzucając naruszenie art. 35 § 1 k.p.a., "a nawet" art. 35 § 3 i art. 12 k.p.a., polegające na przewlekłym prowadzeniu postępowania, autor skargi wniósł o: 1) wydanie stosownego orzeczenia przez PINB bez zbędnej zwłoki, tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a.; 2) uwzględnienie skargi przez WSA w Poznaniu i zobowiązanie PINB do załatwienia przedmiotowej sprawy (wydania aktu), w określonym przez WSA terminie – w przypadku niezałatwienia sprawy przez PINB w trybie autokontroli (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.); 3) stwierdzenie, że PINB dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 3 pkt 3 p.p.s.a.), 4) stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie – przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB – miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.); 5) przyznanie od PINB na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Pełnomocnik skarżącej podkreślił w tym miejscu, że przyznanie wymienionej sumy pieniężnej nie ma charakteru odszkodowawczego i nie ma służyć wyrównaniu szkody – dla jej przyznania wystarczy sam fakt bezczynności lub przewlekłości; 6) zasądzenie od PINB na rzecz skarżącej kosztów postępowania w kwocie [...]zł [wynagrodzenia pełnomocnika [...] zł (1 x stawka minimalna), kosztów sądowych – wpisu [...] zł, kosztów udzielonego pełnomocnictwa – opłaty skarbowej (17 zł)]. W uzasadnieniu skargi jej autor stwierdził m.in., że po wydaniu przez WWINB ww. postanowienia uchylającego z [...] stycznia 2020 r. w obrocie prawnym pozostało żądanie strony z [...] maja 2017 r. wstrzymania (zakazania) użytkowania obiektu budowlanego warsztatu [...] na działce nr [...] w G.. Od wydania prawomocnego postanowienia uchylającego WWINB, o którym mowa wyżej, minęło prawie siedem miesięcy, a PINB sprawy nie załatwił. W ocenie pełnomocnika skarżącej, żaden z terminów załatwienia sprawy nie został dotrzymany przez Organ i dlatego skarżąca wniosła ponaglenie (wpływ do PINB: [...] lipca 2020 r.). W odpowiedzi na skargę, PINB wniósł o uznanie skargi za nieuzasadnioną i o jej oddalenie. "Na marginesie" wyjaśnił, że przed wniesieniem skargi, skarżąca skorzystała z przysługujących środków przewidzianych w art. 37 k.p.a., tj. ponaglenia, które jednak zostało uznano za nieuzasadnione – postanowieniem W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2020 r. (znak: [...]). Przy piśmie z [...] września 2020 r. (k. [...] akt sądowych) PINB nadesłał akta W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o sygn. [...] w kwestii ponaglenia Skarżącej z [...] lipca 2020 r. (dalej jako "akta WWINB"). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny ma obowiązek zbadania z urzędu, czy jest ona dopuszczalna. Niedopuszczalność skargi powoduje bowiem, że sprawa nie może być rozpoznana w postępowaniu sądowoadministracyjnym i rozstrzygnięta wyrokiem. Jednym z niezbędnych warunków dopuszczalności przyjęcia sprawy ze skargi do rozpoznania przez sąd administracyjny, jest konieczność wyczerpania przed jej wniesieniem środków zaskarżenia. Warunek ten przewidziany został w art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a."), zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Komplementarny wobec art. 52 § 1 p.p.s.a. przepis art. 52 § 2 p.p.s.a. nakazuje uznawać za wyczerpanie środków zaskarżenia sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W zakresie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, powołane przepisy uzupełnia jeszcze art. 53 § 2b p.p.s.a., stanowiąc, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Konsekwencją zakwalifikowania przez ustawę procesową ponaglenia jako środka zaskarżenia musi być uznanie, że skuteczność dopełnienia tej czynności procesowej podlega ocenie dokonywanej przez pryzmat przepisów prawa regulujących tę instytucję. Uprawnienie procesowe istnieje bowiem zawsze w kształcie nadanym mu przez przepisy prawa i musi być realizowane w określonych warunkach procesowych. Zastosowanie danego środka zaskarżenia (środka prawnego) nie może być rozważane poza formami postępowania, gdyż byłoby to zasadniczo sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, która tylko z czynnościami dokonanymi prawem przewidzianym trybie łączy zaistnienie określonych skutków prawnych (zob. postanowienie NSA z 02.09.2020 r., II OSK 3732/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"). Instytucja ponaglenia uregulowana została w p.p.s.a. jedynie szczątkowo – w przywołanych wyżej art. 52 § 2 i art. 53 § 2b. Natomiast trzon tej regulacji znajduje się w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.; w skrócie "k.p.a."), przede wszystkim w art. 37. Nie ulega wątpliwości, że w sensie formalnym ponaglenie jest "podaniem" w rozumieniu k.p.a. Oznacza to, że oprócz szczególnego wymogu przewidzianego w art. 37 § 2 k.p.a. (zawarcie uzasadnienia), ponaglenie – aby mogło zostać uznane za skutecznie wniesione – powinno spełniać ogólne wymagania formalne ustanowione dla podań w art. 63 k.p.a. W konsekwencji ponaglenie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego, co wynika z art. 63 § 3 zd. 1 k.p.a. W świetle tego przepisu ustawodawca uzależnił skuteczność prawną pisemnego podania m.in. od złożenia pod nim podpisu, który musi być własnoręczny. W judykaturze i doktrynie powszechnie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym podpis to napisany lub uwierzytelniony znak ręczny. Tylko tak złożony podpis może być kwalifikowany jako spełniający wymagania formalne co do treści podania. Podpis taki nie może być zastąpiony żadnym podpisem mechanicznym np. faksymilą bądź kserograficzną odbitką własnoręcznego podpisu (zob. wyrok NSA z 28.06.2013 r., I OSK 310/13, CBOSA; por. też: wyrok NSA z 12.04.2000 r., II SA/Gd 1089/98, CBOSA; wyrok NSA z 10.11.2006 r., II FSK 1144/05, CBOSA; wyrok SN z 23.07.1998 r., III CKN 482/98, LEX nr 50698). W konsekwencji należy zgodzić się z twierdzeniem, że: "[b]rak podpisu strony na podaniu, przy równoczesnym braku podpisu osoby przez nią umocowanej, gdy nie zostanie usunięty, powoduje brak uniemożliwiający wywołanie skutku prawnego wniesionego podania" (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, art. 63 Nb 6). W kontrolowanej sprawie zarówno autor skargi, jak i organ w odpowiedzi na skargę zgodnie wskazywali na fakt uprzedniego wniesienia przez skarżącą wymaganego ponaglenia. Jednak uszło uwagi obu stron niniejszego postępowania sądowego, że wzmiankowane "ponaglenie" z [...] lipca 2020 r., które wpłynęło do PINB [...] lipca 2020 r., nie zostało podpisane ani przez skarżącą M. R., ani przez jej ówczesnego pełnomocnika, J. K., i że braku tego nigdy nie usunięto. Pismo to, zatytułowane: "Ponaglenie strony na bezczynność i przewlekłość PINB w J." ("dot.: [...]") zostało sporządzone w całości w technice komputerowej i również komputerowo naniesiono pod tekstem pisma określenie formalnego statusu oraz imię i nazwisko pełnomocnika strony, tj.: "PEŁNOMOCNIK mgr inż. J. K." (k. [...] akt WWINB). Jest to jednak zaledwie adnotacja, która nie indywidualizuje w dostatecznym stopniu osoby sporządzającej (podpisującej) pismo. Nie jest to podpis, o jakim mowa w art. 63 § 3 k.p.a., bowiem takiego "oznaczenia" pod oświadczeniem woli nie sposób zweryfikować pod kątem jego autentyczności. Dopiero złożenie własnoręcznego podpisu wskazuje jednoznacznie i wiarygodnie, że dany środek zaskarżenia pochodzi od osoby określonej jako wnosząca ów środek (por. wyrok WSA z 24.05.2017 r., IV SA/Po 31/17, CBOSA). Stąd wniosek, że pismo nazwane "ponagleniem", nieopatrzone oryginalnym (własnoręcznym) podpisem strony (odpowiednio: jej pełnomocnika), a więc niespełniające wymogów określonych w art. 63 § 3 k.p.a., nie jest ponagleniem w rozumieniu art. 37 k.p.a. oraz art. 52 § 2 i art. 53 § 2b p.p.s.a. (por. też: wyrok WSA z 25.07.2012 r., II SA/Gd 215/12, CBOSA; T. Lewandowski, Glosa do wyroku WSA z dnia 15 marca 2012 r., III SA/Lu 708/11, LEX/ el. 2013). W konsekwencji należy uznać, że skarga M. R. nie została poprzedzona wniesieniem ponaglenia, jak tego wymaga art. 53 § 2b p.p.s.a. Oceny tej nie zmienia fakt, że omawiane pismo pełnomocnika skarżącej ("Ponaglenie strony...") zostało "rozpoznane" przez W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem z [...] lipca 2020 r., znak: [...], uznał je za "nieuzasadnione" (k. [...] akt WWINB) – a to z następujących względów. Po pierwsze, zgodnie z poglądem dominującym w orzecznictwie sądowym, fakt i sposób ewentualnego rozpoznania bądź nierozpoznania ponaglenia przez właściwy organ administracji nie ma znaczenia dla oceny dopuszczalności skargi – istotne jest tylko to, czy przed jej złożeniem ponaglenie zostało skutecznie wniesione (por. m.in. wyroki NSA: z 29.10.2019 r., II OSK 2012/19; z 04.12.2019 r., II OSK 2558/19; z 11.12.2019 r., II OSK 1314/19; z 21.01.2020 r., II OSK 2497/19 – CBOSA). Po drugie, samo rozpoznanie niepodpisanego środka zaskarżenia (szerzej: środka prawnego) nie sanuje następczo jego braku formalnego (braku wymaganego podpisu). Przeciwnie, skutkuje wadliwością aktu wydanego na skutek rozpoznania takiego środka zaskarżenia. Dowodzi tego choćby analiza wypowiedzi doktryny i orzecznictwa formułowanych na kanwie przypadków rozpatrzenia niepodpisanego odwołania – decyzja wydana w takich warunkach przez organ odwoławczy jednolicie oceniana jest jako dotknięta wadą nieważności (por. wyrok WSA z 23.09.2009 r., IV SA/Po 355/09, CBOSA, oraz tam przywołane orzecznictwo NSA i wypowiedzi doktryny; z nowszego orzecznictwa por. wyroki NSA: z 08.02.2011 r., I OSK 1830/10; z 26.10.2011 r., I OSK 1866/10; a także wyroki WSA: z 05.02.2014 r., II SA/Sz 849/13; z 20.04.2017 r., III SA/Łd 779/16; z 05.12.2017 r., II SA/Wr 184/17; z 18.12.2019 r., I SA/Wa 2332/19; z 11.09.2020 r., IV SA/Po 943/19 – CBOSA). W świetle powyższych uwag pismo skarżącej z [...] lipca 2020 r. (zatytułowane: "Ponaglenie strony na bezczynność i przewlekłość PINB w J.", które wpłynęło do tego organu [...] lipca 2020 r.) – jako że nie zostało podpisane (ani przez skarżącą, ani przez jej pełnomocnika) – w świetle art. 63 § 3 k.p.a. nie mogło być uznane za ponaglenie w rozumieniu art. 37 k.p.a., czyli za środek zaskarżenia przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.), który służył stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a co za tym idzie, którego wyczerpanie warunkowało dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., skargę odrzucił (pkt 1 sentencji postanowienia). O zwrocie na rzecz skarżącej całego uiszczonego wpisu, w wysokości [...] zł (pkt 2 sentencji postanowienia), Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.