IV SA/Po 219/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 14 października 2022r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. O. na uchwałę Rady Miasta Piły z dnia 24 listopada 2020 r., nr XXXIV/346/20 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Piły postanawia odrzucić skargę. UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] marca 2022 r. M. O. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr XXXIV/346/20 Rady Miasta Piły z dnia 24 listopada 2020 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Piły (Dz.Urz. Woj. Wlkp. z 8 grudnia 2020r. poz. 9421, dalej "Uchwała"). W uzasadnieniu Skarżąca wskazywała na naruszenie m.in. art. 7 Konstytucji RP, art. 31 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372) oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2020r., poz. 1439 ze zm.) poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia nakładając w § 10 ust. 7 i 8 pkt 2 Uchwały na właścicieli psów obowiązku wyprowadzania w miejsca publiczne psów na smyczy, a psów rasy uznawanej za agresywną i ich mieszańców na smyczy i w kagańcu oraz zwolnienie psa ze smyczy na terenach zielonych i parkach tylko wówczas, gdy pies ma założony kaganiec. Zarządzeniem z dnia 19 sierpnia 2022 r. (k. 65 akt sąd.) Skarżąca została wezwana poprzez swojego pełnomocnika do wykazania w terminie 7 dni naruszenia własnego interesu prawnego skarżącej M. O. polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją Skarżącej w sprawie z jej skargi na Uchwałę nr XXXIV/346/20 Rady Miasta Piły z dnia 24 listopada 2020 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Piły, pod rygorem odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z 30 sierpnia 2022 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.). W odpowiedzi na to wezwanie pełnomocnik Skarżącej pismem z dnia [...] września 2022 r. wskazała, że podtrzymuje w całości stanowisko w sprawie, jednocześnie na podstawie art. 84 p.p.s.a. wniosła o przedłużenie terminu sądowego wskazanego w wezwaniu. Z ostrożności procesowej pełnomocnik podała, że interes prawny Skarżącej w przedmiotowej sprawie rozumieć należy jako interes wynikający z nałożonego obowiązku prawnego lub udzielonego prawa (w tym przypadku zaskarżonej Uchwały). Prawem materialnym Skarżącej jest prawo właściciela psa. Dalej przytoczyła definicję strony z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego i wskazała, że stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegająca na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuacje prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Dalej argumentowała, że stosowanie norm prawnych Uchwały wywiera bezpośredni wpływ na sferę sytuacji prawnej Skarżącej będącej właścicielem psa albowiem ograniczają Skarżącą w funkcjonowaniu na terenie objętym uregulowaniami Uchwały i stanowią podstawę do wymierzania jej kar za niestosowanie się do przepisów Uchwały. Zarządzeniem z dnia 9 września 2022 r. (k. 82 akt adm.) ponownie wezwano pełnomocnika skarżącej do wykazania w terminie 7 dni naruszenia własnego interesu prawnego, pod rygorem odrzucenia skargi. Wezwanie kierowane do pełnomocnika skarżącej zostało dwukrotnie awizowane i po zwrocie do Sądu pozostawione w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia dnia 3 października 2022 r. (k. 85 akt sąd.). Ostatecznie pełnomocnik Skarżącej do dnia wydania postanowienia nie udzieliła dalszej odpowiedzi na wezwanie Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 (akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej), nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miasta Piły nr XXXIV/346/20 z dnia 24 listopada 2020 r., a zatem akt określony w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Podstawę do wniesienia takiej skargi na akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu gminy stanowi przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.) - zwanej dalej "u.s.g.", zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje zatem w sytuacji, gdy skarżąca wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Skarga na akt prawa miejscowego nie ma bowiem charakteru skargi powszechnej. Dlatego też nawet sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli zaskarżona uchwała nie narusza chronionego interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej. Istotą interesu prawnego wnoszącej skargę do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy jest natomiast związek z konkretną normą prawa materialnego kształtującą sytuację prawną wnoszącej skargę. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się jednocześnie, że interes prawny winien być aktualny, obiektywnie istniejący w dacie wejścia w życie zaskarżonego aktu – bądź najpóźniej w dacie złożenia skargi – a także indywidualny i skonkretyzowany (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2105/12; z dnia grudnia 2015 r. sygn. akt II FSK 817/14; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 165/15 - dostępne http://orzeczenia.gov.pl, dalej: CBOSA). Dodatkowo naruszenie interesu prawnego winno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, Lex nr 81964). Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega zatem uchwała organu gminy godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, które już nastąpiły bądź niewątpliwie, a przynajmniej z dużym prawdopodobieństwem, nastąpią w przyszłości. Uchwała, czy konkretne jej postanowienie, musi więc rzeczywiście naruszać istniejący interes prawny skarżącego (zob. postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 26 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 588/22, CBOSA). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że M. O. nie wykazała związku pomiędzy zaskarżoną Uchwałą, a naruszeniem jej indywidualnej sytuacji prawnej. Skarżąca nie wskazała bowiem w jaki sposób postanowienia zaskarżonej Uchwały naruszają jej indywidualny i konkretny interes prawny. Brak jest bowiem podstaw do wywodzenia interesu prawnego skarżącej z treści samych postanowień uchwały Rady Miasta Piły z dnia 24 listopada 2020 r., podjętej na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Piły w rozdziale 8 określa obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie: - § 10 ust. 3, który stanowi, że dozór nad psami oraz innymi zwierzętami domowymi poza miejscem ich stałego utrzymania, winien być adekwatny do gatunku, rasy i cech osobniczych, a także niekolidujący z przeznaczeniem danego obiektu czy terenu, gdzie zwierzę zostało wprowadzone, - § 10 ust. 6 zgodnie z którym na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku, właściciele i opiekunowie zwierząt domowych zobowiązani są do przestrzegania zapisów porządkowych ustanowionych przez zarządców tych terenów; - § 10 ust. 7, który stanowi, że właściciele i opiekunowie wyprowadzający psy w miejsca publiczne, zobowiązani są do stosowania poniższych zasad: 1) pies winien być prowadzony na smyczy, z zastrzeżeniem pkt 2; 2) zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone na terenach zielonych i parkach tylko wówczas, gdy pies ma założony kaganiec, z zastrzeżeniem pkt 3; 3) psy należące do ras uznawanych za agresywne oraz mieszańce tych ras, a także psy, które zachowują się agresywnie w stosunku do ludzi lub innych zwierząt, należy prowadzić w kagańcu i na smyczy, wyłącznie przez osoby pełnoletnie; a także w zakresie: - § 10 ust. 8 pkt 2 zgodnie z którym obowiązek nakładania kagańca o którym mowa w ust. 7 pkt 2-3 nie dotyczy psów do 12 miesiąca życia. Zdaniem Sądu wprowadzone zaskarżoną Uchwałą przepisy, ustanawiając powyższe zasady, nie przyznają Skarżącej żadnych uprawnień, legitymujących do zaskarżenia Uchwały. Skarżąca nie wykazała również, że jej sytuacja prawna uległa pogorszeniu wobec podjęcia przez Radę Miasta Piły zaskarżonej Uchwały, a dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest wykazanie, że wskutek podjęcia Uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną Skarżącej. Nie wykazała również, że jej sytuacja prawna uległa pogorszeniu wobec podjęcia przez Radę Miasta zaskarżonej Uchwały. Skarżąca ma bowiem jedynie interes faktyczny, a nie interes prawny, w zaskarżeniu Uchwały, który nie daje jednak podstaw do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżąca poprzestała bowiem na odwołaniu się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazującego, że wprowadzone w innych aktach prawa miejscowego ograniczenia w zakresie utrzymywania zwierząt domowych uznane zostały za niezgodne z prawem. Treść przepisów każdej uchwały oceniana jest indywidualnie, zatem nie można automatycznie przenosić rozważań nad postanowieniami jednej uchwały na postanowienia Uchwały zaskarżonej w niniejszej sprawie. Przy czym, analiza w tym zakresie zaskarżonej Uchwały z 24 listopada 2020r. poprzedzona winna być w pierwszej kolejności wykazaniem przez Skarżącą, że postanowienia zaskarżonej Uchwały naruszają jej indywidualną i konkretną sytuację prawną, czego nie wykazała. Samo wskazanie, że mieszka na terenie miasta Piły oraz że w związku z tym obowiązują ją przepisy Uchwały nie wystarcza do przyjęcia skargi na tą Uchwałę do kontroli przez Sąd Administracyjny. Uprawnienie do wniesienia skargi na podstawie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest ograniczone tylko do osób tworzących wspólnotę terytorialną i mieszkających na obszarze danej gminy. Legitymacja skargowa nie jest bowiem uzależniona od miejsca zamieszkania skarżącego, zaś sam fakt przynależności do wspólnoty gminnej, nie daje legitymacji do zaskarżania gminnej regulacji do sądu administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, wyrok NSA z dnia 24 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 1097/05, CBOSA). Niewystarczające jest także upatrywanie istnienia interesu prawnego w tym, że zakaz wprowadzony sporną Uchwałą narusza obywatelski interes prawny Skarżącej i że przestrzeń publiczna, powinna być dostępna dla wszystkim użytkowników, w tym dla właścicieli psów. Źródłem rozumianego w powyższy sposób interesu prawnego nie jest ani ogólna konstytucyjna zasada praworządności – określona w art. 7 Konstytucji RP, czy równości wobec prawa - wynikającą z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP - ani też określone w jej art. 31 ust. 1 gwarancje ochrony prawnej wolności człowieka. Normy konstytucyjne mogą stanowić podstawę do wykazania legitymacji skargowej jedynie wówczas, gdy formułują one w sposób bezpośredni obowiązek bądź uprawnienie dla podmiotu, który skargę wnosi (zob. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1032/10 - CBOSA). Wskazane wyżej normy konstytucyjne nie przyznają zatem Skarżącej bezpośrednio żadnych uprawnień do niczym nieskrępowanego prawa do swobodnego wyprowadzania psa bez smyczy i kagańca oraz nieograniczonego korzystania z każdej przestrzeni publicznej. Koniecznym elementem jest wykazanie, jak to powiedziano powyżej, że postanowienia Uchwały spowodowały dla Skarżącej - M. O. - konkretnie niekorzystną sytuację prawą, a nie tylko faktyczną. Tej okoliczności, pomimo dwukrotnego wezwania pełnomocnika Skarżącej, nie wykazano. Tak samo, niewystarczające jest w niniejszej sprawie powołanie się na ogólny przepis art. 28 k.p.a. odnoszący się do pojęcia strony postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie Skarżąca swoje uprawnienie do skutecznego wniesienia skargi do Sądu Administracyjnego wywodzić powinna z art. 101 ust. 1 u.s.g., który jako przepis szczególny zawiera dodatkowe przesłanki – naruszenie interesu prawnego - dopiero spełnienie tego wymogu pozwala na skuteczne wniesienie skargi do Sądu Administracyjnego na uchwałę Rady Miasta Piły. W tym stanie sprawy skargę należało odrzucić, jak Sąd orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w postanowieniu. Stosownie do art. 58 § 3 p.p.s.a. Sąd wydał postanowienie na posiedzeniu niejawnym.