II OSK 1010/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 21 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Gliwice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1972/08 w sprawie ze skargi Gminy Gliwice na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania restrukturyzacyjnego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 marca 2009r., sygn. akt VII SA/Wa 1972/08 oddalił skargę Gminy Gliwice na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania restrukturyzacyjnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że pismem z dnia [...] lipca 2005 r. skierowanym do Wojewody Śląskiego, Prezydent Miasta Gliwice wniósł o wszczęcie postępowania restrukturyzacyjnego wobec Szpitala [...] w Gliwicach przy ul. [...] (zwanego dalej: Zakładem). Postanowienie w tym przedmiocie zostało wydane przez Wojewodę w dniu [...] sierpnia 2005 r., nr [...]. Pismem z dnia [...] listopada 2005 r. Likwidator Zakładu przedstawił organowi restrukturyzacyjnemu informację dotyczącą zawartych przez Zakład ugód restrukturyzacyjnych z wierzycielami wierzytelności cywilnoprawnych oraz opinię PFRON w zakresie uzgodnienia z wierzycielami wierzytelności publicznoprawnych projektu programu restrukturyzacyjnego. Spełnione tym samym zostały warunki określone w art. 26 ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2005 r., Nr 78, poz. 684). Wojewoda Śląski w dniu [...] grudnia 2005r wydał decyzję nr [...] o umorzeniu postępowania restrukturyzacyjnego wobec Zakładu stwierdzając, że wziął pod uwagę Uchwały Rady Miejskiej w Gliwicach o likwidacji Zakładu w celu utworzenia niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej. W tej sytuacji, zdaniem Wojewody, zamierzone przez Likwidatora Zakładu działania nie doprowadzą do jego efektywnego funkcjonowania w przyszłości. Pismem z dnia [...] stycznia 2006 r. Miasto Gliwice, za pośrednictwem Wojewody Śląskiego złożyło do Ministra Zdrowia odwołanie od decyzji Wojewody w przedmiocie umorzenia postępowania restrukturyzacyjnego, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżoną decyzją Minister Zdrowia, na podstawie art. 127 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 18 ust. 1 i art. 27 ust. 4 ustawy o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zgodził się z podglądem wyrażonym w odwołaniu, zgodnie z którym, uwzględniając brzmienie art. 22 ustawy o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej, w projekcie programu restrukturyzacyjnego należy wskazać zmiany organizacyjne, które zostaną podjęte w celu uczynienia zakładu rentownym, przy czym nie określono katalogu potencjalnych zmian organizacyjnych. Jednakże, jak zaznaczył organ, podstawowe znaczenie przy wydawaniu decyzji o warunkach restrukturyzacji ma art. 27 ustawy o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej, zgodnie z którym organ restrukturyzacyjny wydaje, w terminie do 4 miesięcy od dnia wydania postanowienia o wszczęciu postępowania restrukturyzacyjnego, decyzję o warunkach restrukturyzacji, jeżeli m.in. z analizy wniosku oraz dołączonych do niego dokumentów i danych, a także przedłożonych opinii wynika, że zamierzone działania zakładu prowadzić będą do jego efektywnego funkcjonowania w przyszłości (art. 27 ust. 1 pkt 3 ustawy). W przypadku braku warunków do wydania takiej decyzji, organ restrukturyzacyjny, w terminie 4 miesięcy od dnia wydania postanowienia o wszczęciu postępowania restrukturyzacyjnego, w drodze decyzji umarza postępowanie restrukturyzacyjne (art. 27 ust. 4 ustawy). W niniejszej sprawie program restrukturyzacji Zakładu przewiduje jego likwidację, a następnie utworzenie na bazie zlikwidowanego podmiotu niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej. Zgodnie bowiem z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Gliwicach z dnia [...] października 2005 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Gliwicach z dnia [...] września 2004 r., w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala [...] z siedzibą w Gliwicach przy ul. [...], postawiono przedmiotowy Zakład w stan likwidacji w celu utworzenia niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej. Termin zakończenia czynności likwidacyjnych ustalono na dzień [...] grudnia 2006 r. W następstwie likwidacji nastąpi wykreślenie Zakładu z rejestru zakładów opieki zdrowotnej prowadzonego przez Wojewodę Śląskiego a także z Krajowego Rejestru Sądowego. Nastąpi więc utrata bytu prawnego przez Zakład. Nie można zatem, w ocenie organ II instancji, uznać że podmiot restrukturyzacji w przypadku jego likwidacji będzie efektywnie funkcjonował w przyszłości - co jest postawą do wydania decyzji o warunkach restrukturyzacji. Gmina Gliwice wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie jej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 127 § 1 oraz 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 18 ust. 1 i art. 27 ust. 4 ustawy o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Wskazała, że interes prawny Gminy Gliwice do wniesienia skargi do sądu uzasadnia treść art. 60 ust. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2007r., Nr 14 poz. 89). Zdaniem skarżącej Gminy, biorąc pod uwagę fakt likwidacji szpitala, dalsze postępowanie restrukturyzacyjne było bezprzedmiotowe. Nie ma bowiem podmiotu, wobec którego można by wydać decyzję restrukturyzacyjną. Minister Zdrowia powinien umorzyć postępowanie oraz wydać postanowienie o utrzymaniu w mocy czynności dokonanych w toku postępowania restrukturyzacyjnego. Wszystkie warunki do wydania decyzji restrukturyzacyjnej zostały spełnione, a jedynie fakt likwidacji podmiotu uniemożliwia wydanie decyzji. Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik skarżącej Gminy oświadczył, że Wojewoda Śląski powinien był wobec zaistniałych okoliczności likwidacji wydać decyzję w trybie art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy publicznej z tym, że nie wobec Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala [...] w Gliwicach, a wobec Gminy Gliwice. Nowy podmiot powstały po likwidacji jest spółką Gminy i pracowników. Pełnomocnik stwierdził, że jego stanowisko wynika z całościowego rozpatrywania ustawy, a nie konkretnego jej przepisu, a wadliwości decyzji upatruje w art. 7 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem kontrolowana decyzja odpowiada przepisom prawa. Sąd uznał, że wobec brzmienia art. 27 ust 1 pkt 3 ustawy o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej podzielić należy pogląd organu restrukturyzacyjnego, zgodnie z którym likwidacja zakładu nie doprowadzi do jego efektywnego funkcjonowania w przyszłości, bowiem powstanie nowy podmiot gospodarczy o charakterze niepublicznym. W następstwie likwidacji nastąpi wykreślenie Zakładu z rejestru zakładów opieki zdrowotnej prowadzonego przez Wojewodę Śląskiego, a także z Krajowego Rejestru Sądowego. Skoro więc nastąpi utrata bytu prawnego restrukturyzowanego Zakładu, to nie można uznać, że Zakład ten będzie efektywnie funkcjonował w przyszłości - co jest postawą do wydania decyzji o warunkach restrukturyzacji. Bezsprzeczne w sprawie jest, to że z dniem [...] maja 2008 r. Zakład w związku z zakończeniem postępowania likwidacyjnego został wykreślony z właściwego rejestru zakładów opieki zdrowotnej prowadzonego przez Wojewodę. Zasadnie więc, wobec niespełnienia warunków, o których mowa w ust. 1 art. 27 ww. ustawy, organ restrukturyzacyjny na podstawie ust. 4 art. 27 umorzył postępowanie restrukturyzacyjne. Jak zauważył Sąd, zasadności zapadłego rozstrzygnięcia nie kwestionuje skarżąca Gmina. W skardze stwierdza jedynie, że jednocześnie organ powinien był wydać postanowienie o utrzymaniu w mocy czynności dokonanych w toku postępowania restrukturyzacyjnego, wszystkie bowiem warunki do wydania decyzji restrukturyzacyjnej zostały spełnione, a jedynie fakt likwidacji podmiotu uniemożliwia wydanie decyzji. Sprecyzowane na rozprawie stanowisko skarżącej Gminy sprowadzało się do twierdzenia, że Wojewoda Śląski powinien był wobec zaistniałej likwidacji wydać decyzję w trybie art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy publicznej, z tym że nie wobec Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala [...] w Gliwicach, a wobec Gminy Gliwice. Nowy podmiot powstały po likwidacji jest bowiem spółką Gminy i pracowników. Pełnomocnik stwierdził, że jego stanowisko wynika z całościowego rozpatrywania ustawy, a nie konkretnego jej przepisu. Zdaniem jednak Sądu I instancji w okolicznościach sprawy, a w szczególności w świetle ustawy o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej, nie ma podstawy prawnej do rozstrzygnięcia, którego domagała się skarżąca Gmina. Gmina Gliwice, reprezentowana na zewnątrz przez Prezydenta Miasta Gliwice, wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego wyroku, podnosząc następujące zarzuty: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej poprzez przyjęcie, że zmiany organizacyjne proponowane w programie restrukturyzacji nie mogą polegać na likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej w celu utworzenia niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej, 2) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 27 ust. 4 w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 3 ustawy restrukturyzacyjnej poprzez przyjęcie, że wskutek likwidacji Zakładu zamierzone działania nie mogą doprowadzić do jego efektywnego funkcjonowania w przyszłości, 3) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 3 § 1, art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy Sąd powinien skargę uwzględnić i uchylić zaskarżoną decyzję, która narusza prawo materialne w zakresie powołanym w pkt 1 i 2. Wobec powyższego wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 27 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej wskazano, że Zakład został postawiony w stan likwidacji w celu utworzenia niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej, nastąpiła więc jego likwidacja jedynie od strony formalnej, jako osoby prawnej. W sensie zaś funkcjonalnym Zakład w nowej, niepublicznej, formie nadal funkcjonuje i będzie funkcjonował w przyszłości. Powstał nowy podmiot, który przejął pracowników zlikwidowanego Zakładu i kontynuuje działalność publicznego zakładu. Powyższe przeczy ocenie dokonanej przez Wojewodę i zaakceptowanej w dalszym postępowaniu, że zamierzone działania nie doprowadziły do efektywnego funkcjonowania zakładu w przyszłości. Obecnie obiektywnie funkcjonuje niepubliczny zakład opieki zdrowotnej. Dopiero ewentualna negatywna ocena tego funkcjonowania po terminie zakończenia restrukturyzacji uzasadniałaby umorzenie postępowania restrukturyzacyjnego na podstawie art. 29 ust. 1 ww. ustawy. W dalszej kolejności autor skargi kasacyjnej powołał art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej, wskazując w szczególności, iż program restrukturyzacyjny winien określać m.in. proponowane zmiany organizacyjne w zakładzie, przy czym ustawa nie zawiera definicji zmian organizacyjnych, ani nie wylicza takich zmian nawet przykładowo. W tej mierze, jak twierdzi pełnomocnik skarżącej, można odwołać się do bliskiej rodzajowo regulacji zawartej w ustawie z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych. Z art. 23 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy wynika, że wśród zmian organizacyjnych ustawodawca wymienił m.in. likwidację przedsiębiorstwa. Tak więc na gruncie ustawy o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej nie można wykluczyć, że proponowaną w programie restrukturyzacji zmianą organizacyjną będzie likwidacja publicznego zakładu w celu utworzenia zakładu niepublicznego. Tym bardziej, że w przepisach ustawy likwidacja zakładu nie została wymieniona jako negatywna przesłanka restrukturyzacji. Co prawda w art. 30 tej ustawy jest mowa o likwidacji zakładu, jednak założono, że możliwość złożenia wniosku o likwidację zakładu posiada wojewoda w sytuacji, gdy umarza postępowanie restrukturyzacyjne z powodu naruszenia warunków restrukturyzacji. Przy czym w tym przypadku pojęcie likwidacja należy rozumieć wąsko - jako zaprzestanie działalności bez jej kontynuacji w jakikolwiek sposób. Skoro więc ustawodawca przewidział likwidację zakładu jako "sankcję" za niewywiązanie się z warunków restrukturyzacji, to likwidacja zmierzająca do utworzenia niepublicznego zakładu winna zostać przyjęta jako jedna z dopuszczalnych zmian organizacyjnych dokonywanych w ramach restrukturyzacji. Postępowanie restrukturyzacyjne wobec Szpitala [...] w Gliwicach prowadzone było na wniosek Miasta Gliwice złożony w dniu [...] lipca 2005 r.. W tej dacie Zakład był już postawiony w stan likwidacji, co wynika z treści wniosku. Uchwałą nr [...]z dnia [...] lipca 2005 r. Rada Miejska w Gliwicach pozytywnie zaopiniowała program restrukturyzacji, który przewidywał m.in. iż jednym z działań restrukturyzacyjnych będzie likwidacja publicznego Zakładu i utworzenie w jego miejsce niepublicznego ZOZ. Gdyby więc przyjąć, że likwidacja Zakładu miałaby być negatywną przesłanką do przeprowadzenia postępowania restrukturyzacyjnego, to Wojewoda powinien był odmówić wszczęcia postępowania w tym zakresie, z samego bowiem wniosku wynikało, że Zakład będzie likwidowany. A zatem prowadzenie postępowania restrukturyzacyjnego w celu ustalenia, czy zachodzą pozytywne przesłanki restrukturyzacji winno zostać potraktowane jako akceptacja zaproponowanej we wniosku zmiany organizacyjnej. Akceptacji "likwidacyjnej" zmiany organizacyjnej Zakładu, zdaniem skarżącej Gminy, należy upatrywać również w udzieleniu Zakładowi w dniu [...] października 2005 r. pożyczki restrukturyzacyjnej przez Skarb Państwa, zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 warunkiem zawarcia takiej umowy było m.in. wszczęcie postępowania restrukturyzacyjnego i posiadanie pozytywnie zaopiniowanego programu restrukturyzacyjnego. Wskazane powyżej argumenty, zdaniem autora skargi kasacyjnej, uzasadniają twierdzenie, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji naruszył przepisy prawa materialnego – art. 27 ust. 4 oraz art. 27 ust. 1 pkt 3 i art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej, jak również naruszył art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; skoro bowiem nie było podstaw do umorzenia postępowania restrukturyzacyjnego, skarga powinna zostać uwzględniona, a zaskarżona decyzja – uchylona. Otwartą jednak pozostaje kwestia – w jaki sposób, inny niż umorzenie postępowania, powinno zostać zakończone postępowanie restrukturyzacyjne. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, wojewoda winien był wydać decyzję o warunkach restrukturyzacji zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy wobec skarżącej, która była wnioskodawcą w zakresie wszczęcia postępowania restrukturyzacyjnego, a także która – zgodnie z art. 60 ust. 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej – przejęła zobowiązania i należności samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej po jego likwidacji. Wydanie takiej decyzji winno zostać poprzedzone szczegółowym postępowaniem merytorycznym, w ramach którego wojewoda winien ustalić warunki restrukturyzacji. Skoro Gmina Gliwice z mocy prawa przejęła zobowiązania zlikwidowanego Zakładu, to przysługuje jej związane z tymi zobowiązaniami prawo do ich restrukturyzacji zgodnie z ustawą restrukturyzacyjną. Obowiązujące przepisy nie zawierają zakazu przejęcia długu objętego restrukturyzacją od zakładu. Należy więc dopuścić możliwość przejęcia za zgodą wierzyciela długu objętego restrukturyzacją przez osobę trzecią. Tym bardziej zasadny jest wniosek o przejęciu takich długów przez jednostkę samorządu terytorialnego zgodnie z art. 60 ust. 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Na marginesie pełnomocnik skarżącej podniósł, że wprowadzony na mocy uchwały Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 2009 r. program wieloletni pod nazwą "wsparcie jednostek samorządu terytorialnego w działaniach stabilizujących system ochrony zdrowia" przewiduje pomoc w tym zakresie adresowaną do samorządów, jako organów założycielskich. Program ten przewiduje, że każda jednostka samorządu terytorialnego, która zdecyduje się wziąć udział w programie przekształceń i spełni wymagane warunki m.in. sporządzi plan restrukturyzacji, uzyska rządowe wsparcie. Program ten zakłada również, że samorządy, które zdecydują się w nim uczestniczyć, będą przygotowywały plany naprawcze szpitali, akceptacji zaś pozytywnie ocenionych planów restrukturyzacyjnych dokonywał będzie wojewoda, w następstwie czego będą podpisywane umowy z ministrem zdrowia i ministrem finansów. Kolejnym etapem ma być przekształcenie szpitali w spółki prawa handlowego oraz realizacja planów naprawczych. Samorządy, które będą uczestniczyć w programie mogą liczyć na rządową pomoc w spłacie długów szpitali, która realizowana będzie poprzez umorzenie zobowiązań bądź spłatę w formie dotacji celowej, poręczenie oraz kredyt z BGK. W tym kontekście, przeprowadzona wobec Zakładu restrukturyzacja na podstawie ustawy z 2005 r. co do zasady była zbieżna z planowanymi przez Rząd działaniami. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając ponadto że wskazany program nie dotyczy sytuacji, gdy zakład został już zlikwidowany i wydano decyzje o umorzeniu postępowania restrukturyzacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, poza przypadkami nieważności postępowania wymienionymi w § 2 tego artykułu, z których żaden w sprawie nie zachodzi. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że zmiany organizacyjne proponowane w programie restrukturyzacji nie mogą polegać na likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej w celu utworzenia niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej. Zgodnie z brzmieniem powołanego przepisu jednym z elementów, jakie powinien zawierać projekt programu restrukturyzacyjnego przedstawiony wraz z wnioskiem o wszczęcie postępowania restrukturyzacyjnego, jest wskazanie zamierzonych działań zakładu mających na celu naprawę sytuacji ekonomicznej, w tym działań w zakresie restrukturyzacji finansowej oraz umożliwiających terminowe regulowanie zobowiązań publicznoprawnych i obsługę zadłużenia, a także proponowane zmiany organizacyjne w zakładzie. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, przez zwrot "proponowane zmiany organizacyjne" nie można rozumieć likwidacji zakładu. Likwidacja oznacza bowiem proces prowadzący do zniknięcia samodzielnego publicznego zoz-u jako osoby prawnej i jako zakładu opieki zdrowotnej. Przez likwidację rozumie się także wynik tego procesu, tj. utratę bytu prawnego przez SP ZOZ w następstwie: wykreślenia z rejestru ZOZ-ów (art. 43 ust. 4 u.z.o.z.), co oznacza koniec formalnego istnienia ZOZ-u na skutek braku możliwości świadczenia usług zdrowotnych przez daną jednostkę oraz wykreślenia SP ZOZ-u z KRS (art. 35b ust. 9 u.z.o.z.), a tym samym koniec istnienia takiej jednostki jako osoby prawnej. Prowadzona natomiast w oparciu o przepisy ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 78,poz.684 ze zm.) restrukturyzacja publicznych zoz-ów ma na celu wsparcie form radykalnej przebudowy zakładu związanej z poprawą efektywności jej działania, jednak nie prowadzącej do likwidacji zakładu. Już na etapie prac legislacyjnych nad tą ustawą podkreślano, że celem zawartych w niej rozwiązań jest wprowadzenie mechanizmów umożliwiających poprawę sytuacji finansowej publicznych zakładów opieki zdrowotnej oraz usprawnienie ich organizacji i funkcjonowania, w szczególności poprzez wprowadzenie w ramach projektowanej reformy nowej formy organizacyjno-prawnej zoz-ów (spółka użyteczności publicznej). W żadnym więc razie przez zmiany organizacyjne, o jakich mowa w art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej, nie można rozumieć likwidacji takiego zakładu. Wobec powyższego również kolejny zarzut skargi kasacyjnej - naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 27 ust. 4 w związku z art. 27 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej, nie może odnieść zamierzonego skutku. Skoro bowiem, jak dowiedziono wyżej, likwidacja zakładu – w rozumieniu tej ustawy – nie jest zmianą organizacyjną, o jakiej mowa w art. 22 ust. 1 pkt 3, tym bardziej nie może być działaniem prowadzącym do jego efektywnego funkcjonowania w przyszłości. Prawidłowo zatem Sąd I instancji uznał, że następstwem stwierdzenia powyższego przez organ było – w oparciu o art. 27 ust. 4 tej ustawy - umorzenie postępowania restrukturyzacyjnego. Powołany w skardze kasacyjnej program rządowy przyjęty uchwałą z dnia 27 kwietnia 2009 r. w sprawie ustanowienia programu wieloletniego pod nazwą "Wsparcie jednostek samorządu terytorialnego w działaniach stabilizujących system ochrony zdrowia" nie mógł w sprawie niniejszej mieć znaczenia prawnego i stanowić podstawę do wykładni przepisów ustawowych. Jest to akt prawa wewnętrznego, który nie może być podstawą prawną decyzji administracyjnych, nie może być też źródłem roszczeń prawnych. W tej sytuacji niezasadnym jest także zarzut naruszenia przepisów postępowania, bowiem Sąd I instancji stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa prawidłowo oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.