I OSK 1655/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego Białystok – Południe w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 września 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 287/09 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego Białystok – Południe w Białymstoku na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia [...] marca 2009 r. Nr [...] w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 3.09.2009 r., sygn. akt II SA/Bk 287/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Prokuratora Rejonowego Białystok – Południe w Białymstoku wniesioną na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia [...].03.2009 r. którym organ stwierdził, iż niedopuszczalnym jest odwołanie wniesione przez Prokuratora od pisma Komendanta Powiatowego Policji w Mońkach z dnia [...].02.2009 r. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie skierowania K.S.na badania psychologiczne w związku ze stwierdzeniem, że kierował on pojazdem mechanicznym w stanie nietrzeźwości. W piśmie tym Komendant Powiatowy, odpowiadając na wniosek Prokuratora o wszczęcie postępowania administracyjnego we wskazanej sprawie, stwierdził, iż podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 6.01.2009 r. do Prokuratury Rejonowej Białystok – Południe w Białymstoku, w którym podniósł, że podejmowanie postępowania administracyjnego w sprawie jest bezprzedmiotowe, bowiem 30-dniowy termin, o którym omowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy (Dz. U. Nr 69, poz. 622 ze zm.), jest terminem materialnoprawnym i jego upływ oznacza wygaśnięcie uprawnienia organów Policji do wystawienia skierowania na badania lekarskie w trybie art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 r., nr 58, poz. 515 ze zm.), i na badania psychologiczne, w trybie art. 124 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji pismo Komendy Powiatowej Policji w Mońkach nie może być uznane za decyzję administracyjną z powodu niespełnienia wymogów formalnych określonych w art. 107 kpa, oraz nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego, a co za tym idzie odwołanie od tego pisma należało uznać, zdaniem organu odwoławczego, za niedopuszczalne. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł Prokurator Rejonowy Białystok – Południe w Białymstoku. Zarzucił on zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 134 w zw. z art. 123 kpa oraz art. 104 § 1 i 2 kpa i art. 105 § 1 i 2 kpa polegające na błędnym przyjęciu przez organ odwoławczy, iż pismo Komendy Powiatowej Policji w Mońkach z dnia [...].02.2009 r. informujące o braku podstawy prawnej do skierowania K.S.na badania psychologiczne z powodu upływu terminu 30 dni od dnia, w którym kierował on pojazdem w stanie nietrzeźwości, nie jest decyzją administracyjną, co stało się przyczyną stwierdzenia przez ten organ niedopuszczalności złożonego odwołania z uwagi na nieistnienie przedmiotu zaskarżenia. Zdaniem Prokuratora przedmiotowe pismo Komendy Powiatowej Policji w Mońkach jest decyzją administracyjną albowiem rozstrzyga ono indywidualną sprawę K.S.co do jej istoty w całości i kończy postępowanie w I instancji, a w tej sytuacji organ II instancji winien rozpoznać odwołanie wniesione od tego pisma. Skarżący podniósł ponadto, iż organ administracji nie był uprawniony do oceny zasadności wszczęcia postępowania administracyjnego, bowiem zostało ono wszczęte z chwilą doręczenia takiego żądania organowi administracji publicznej, w sytuacji zaś gdy organ dojdzie do przekonania, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, winien wydać decyzję o jego umorzeniu. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, iż nie dopatrzył się, aby w zaskarżonym postanowieniu zostały naruszone przepisy prawa w takim stopniu, który nakazywałby jego uchylenie. Zdaniem Sądu I instancji rację należał przyznać organowi odwoławczemu, który wydał postanowienie o niedopuszczalności odwołania, bowiem zaskarżone pismo Komendanta Powiatowego Policji w Mońkach nie jest decyzją administracyjną. Sad podkreślił, że z art. 134 kpa wynika, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania, która to niedopuszczalność obejmuje m.in. nieistnienie decyzji w sensie prawnym, a ta nie istnieje gdy czynność nie jest decyzją i np. wówczas, gdy nie doręczono jej którejkolwiek ze stron postępowania. Odwołanie, zgodnie z art. 127 § 1 kpa, służy od decyzji, zatem w sytuacji, gdy nie ma decyzji administracyjnej, nie może być mowy o dopuszczalności odwołania. Sąd stwierdził, iż odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno – techniczną. Podkreślono też, iż w pismo, będące przedmiotem odwołania w niniejszej sprawie, nie mogło być uznane za decyzję, nie spełniało bowiem minimum wymogów dla takiego rodzaju rozstrzygnięcia, określonych w art. 107 § 1 kpa, bowiem nie weszło ono do obrotu prawnego, ani nie zostało doręczone K.S., który był w sprawie osobą zainteresowaną, zaś jego adresatem był jedynie Prokurator. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił jednocześnie, że w jego opinii organy zobligowane są do załatwienia sprawy w odpowiedniej formie, przewidzianej przepisami, a nie pismem, na które nie przysługuje środek zaskarżenia, przy czym Sąd wyraźnie oddzielił tę kwestię od dopuszczalności odwołania od pisma Komendanta Powiatowego Policji w Mońkach. Zdaniem Sądu właściwym środkiem do kwestionowania takiego jak w przedmiotowej sprawie postępowania organu było wezwanie do usunięcia naruszenia prawa – skarga na bezczynność organu. Uznanie przez Prokuratora, że dane pismo jest decyzją i złożenie w związku z tym odwołania musiało skutkować wydaniem przez organ odwoławczy takiego a nie innego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji podkreślił, że w jego opinii ocena zasadności wniosku winna nastąpić w formie odpowiedniego rozstrzygnięcia administracyjnego, nie zaś w postaci zwykłego pisma, jednakże niezajęcie stanowiska przez Komendanta Policji w formie prawem przewidzianej może być kwestionowane w trybie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Uwzględniając powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę Prokuratora Rejonowego Białystok – Południe w Białymstoku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Prokurator Rejonowy Białystok – Południe w Białymstoku, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia, przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Zaskarżonemu wyrokowi postawiono zarzut naruszenia art. 134 kpa w zw. z art. 123 kpa oraz art. 104 § 1 i § 2 kpa, art. 105 § 1 i 2 kpa polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd, iż pismo Komendy Powiatowej Policji w Mońkach z dnia [...].02.2009 roku, odwołujące się w swej treści do pisma tego organu z dnia 6.01.2009 r., a tym samym informujące, iż K.F., kierujący pojazdem w stanie nietrzeźwości nie został skierowany na badanie psychologiczne z powodu upływu terminu określonego w § 2 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy, nie jest decyzją administracyjną, co skutkowało stwierdzeniem niedopuszczalności złożonego odwołania z uwagi na nieistnienie przedmiotu zaskarżenia. To błędne ustalenie poczynione przez Sąd pierwszej instancji pozbawiło stronę możliwości kontroli legalności działalności administracji publicznej. W ocenie autora skargi kasacyjnej rozumowanie Sądu I instancji jest błędne, bowiem przedmiotowe pismo organu administracji zawiera rozstrzygnięcie merytoryczne stwierdzające niezasadność skierowania K.S.na badania psychologiczne ze wskazaniem podstawy prawnej i faktycznej, a zatem rozstrzyga ono indywidualną sprawę co do jej istoty w całości i kończy postępowanie w pierwszej instancji. Faktem jest, że K.S.mimo, iż w sensie obiektywnym jest stroną przedmiotowego postępowania, to jednak na skutek błędu organu administracji I instancji, nie brał w nim udziału, jednakże tego rodzaju sytuacja jest wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa i nie daje podstaw do uznania, że pismo Komendanta Powiatowego Policji nie jest decyzją administracyjną. Skarżący wyraził stanowisko, że wprawdzie istotnie przedmiotowa decyzja obarczona jest brakami formalnymi – przede wszystkim nie doręczono jej stronie K.S. oraz nie zawiera ona pouczenia o środku zaskarżenia – jednakże opisane braki formalne nie mogą przesądzać o stwierdzeniu, że pismo organu I instancji nie stanowi decyzji administracyjnej, a jedynie wyraża pogląd tego organu. Wszak miał on świadomość, że prokurator wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego, nie zaś zwrócił się o wyrażenie opinii w przedmiotowej sprawie. Nie można także podzielić stanowiska WSA w Białymstoku dotyczącego właściwej w niniejszej sprawie drogi do zakwestionowania postępowania organu I instancji poprzez złożenie skargi na bezczynność, faktycznie bowiem nie miała ona miejsca. Zdaniem autora skargi kasacyjnej błędny jest także pogląd, jakoby przedmiotowa decyzja nie weszła do obrotu prawnego, wszak doręczona została prokuratorowi, któremu w toku przedmiotowego postępowania przysługują prawa strony, a niedoręczenie decyzji K.S. świadczy o pominięciu go jako osoby, której w toku postępowania przysługuje prawo do udziału w nim. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie zauważyć należy, iż sąd odwoławczy, stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie tej sytuacja taka nie ma miejsca, zatem Sąd II instancji skupił się na rozpoznaniu podniesionych przez kasatora zarzutów naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając te zarzuty Sąd stwierdził, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Nie można bowiem przyjąć za zasadne stwierdzenia, iż uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku za prawidłowe stanowiska Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku o niedopuszczalności odwołania od pisma Komendanta Powiatowego Policji w Mońkach z dnia [...].02.2009 r. pozbawiało stronę możliwości kontroli legalności działalności organów administracji publicznej. Pismem z dnia [...].02.2009 r. Komendant Powiatowy Policji poinformował Prokuratora Rejonowego o tym, iż podtrzymuje swoje wcześniejsze stanowisko, wyrażone w piśmie z dnia 6.01.2009 r., w którym podniósł, że podejmowanie postępowania administracyjnego w sprawie skierowania K.S. na badania psychologiczne w związku w związku ze stwierdzeniem, że kierował on pojazdem mechanicznym w stanie nietrzeźwości jest bezprzedmiotowe, bowiem 30-dniowy termin, o którym omowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy jest terminem materialnoprawnym i jego upływ oznacza wygaśnięcie uprawnienia organów Policji do wystawienia skierowania na badania lekarskie w trybie art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym i na badania psychologiczne w trybie art. 124 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Pismo to stanowiło odpowiedź na wniosek Prokuratora o wszczęcie postępowania administracyjnego we wskazanej sprawie i nie zostało ono skierowane do nikogo innego, jak tylko do organu wnoszącego o wszczęcie postępowania. Za zasadne uznać trzeba stawisko wyrażone zarówno przez organ odwoławczy jak i przez Sąd I instancji, iż pismo to nie spełniało minimum wymogów pozwalających na uznanie je za decyzję administracyjna, określonych w art. 107 § 1 kpa. Przede wszystkim zauważyć trzeba, iż nie rozstrzygało w sposób władczy o uprawnieniach lub obowiązkach konkretnego, indywidualnie określonego adresata w danym stanie faktycznym. Komendant Powiatowy Policji w Mońkach swoim pismem w żadne sposób nie kreował praw czy obowiązków K.S., nie ingerował także w jego indywidualny interes prawny, bowiem pismo to zawierało jedynie stanowisko organu, który uznał za niecelowe i pozbawione podstaw prawnych wszczynanie postępowania administracyjnego w przedmiocie skierowania osoby, wobec której stwierdzono fakt prowadzenia pojazdu w stanie nietrzeźwości, na badania psychologiczne. Słusznie zatem organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie Prokuratora Rejonowego wniesione od pisma organu I instancji było niedopuszczalne, a stanowisko Sądu I instancji, który nie dopatrzył się w tym zakresie naruszenia przepisów, odpowiada prawu. Zgodzić się także należy ze stanowiskiem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, iż Prokurator – nie zgadzając się z działaniami Komendanta Powiatowego Policji w Mońkach – winien był wystąpić, po uprzednim złożeniu zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, ze skargą na bezczynność organu. Niewłaściwe przekonanie, że pismo Komendanta jest decyzją, a właściwym środkiem zaskarżenia będzie skarga na to rozstrzygnięcie, skutkowało uznaniem skargi za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.. Mając na uwadze powyższe i uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.