II GSK 124/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 22 września 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 września 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 774/17 w sprawie ze skargi A. sp. j. z siedzibą w M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 774/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. sp. j. w M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym: uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) i zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 2). Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące okoliczności faktyczne i prawne. I W dniach [...]-[...] grudnia 2016 r. inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w R. przeprowadzili kontrolę w siedzibie A. sp. j. w M. (dalej: spółka, skarżąca) w zakresie przestrzegania przepisów regulujących działalność dotyczącą transportu drogowego w tym czasu pracy kierowców i jego ewidencjonowania oraz dokumentacji kierowców za okres [...] marca – [...] czerwca 2016 r. Decyzją dnia [...] lutego 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w R. nałożył na spółkę karę pieniężną w kwocie 3000 zł w związku ze stwierdzonymi w czasie kontroli naruszeniami obowiązujących przepisów, w tym za naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowców, poprzez przekroczenie dopuszczalnego maksymalnego terminu wynoszącego 28 dni, za co nałożono kary po 500 zł za każdego z kierowców, łącznie 2000 zł. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD) decyzją z dnia [...] maja 2017 r., uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekając co do istoty, m.in. na podstawie art. 92a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1907 ze zm. - dalej: u.t.d.), nałożył na spółkę karę pieniężną w łącznej kwocie 2400 zł. Odnośnie stwierdzonego przez organ naruszenia lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d., za które nałożono na spółkę karę w łącznej wysokości 2000 zł, GITD stanął na stanowisku, że wczytywania danych z kart kierowców należało dokonywać co 28 dni zarejestrowanej aktywności, tymczasem w przypadku kierowców M. K., S. S., J. M. i J. U. - termin ten został przekroczony. Dlatego zasadne było nałożenie kary za stwierdzone przewinienia, która łącznie wyniosła 2000 zł. Skargę na powyższą decyzję wniosła spółka A.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) - stwierdził, że skarga jest zasadna w zakresie podniesionych zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, co do stwierdzonych naruszeń terminów odczytu danych z kart kierowców. Organy obu instancji zarzuciły, że w odniesieniu do czterech kierowców odczytu danych cyfrowych z ich kart dokonano po upływie 28 dni zarejestrowanej działalności od poprzedniego odczytu. Kara pieniężna z tego tytułu wyniosła 2000 zł. Sąd I instancji wskazał, że stosownie do treści § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (Dz.U. Nr 159, poz. 1128 – dalej: rozporządzenie Ministra Transportu w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców), dane z karty kierowcy podmiot pobiera co najmniej raz na 28 dni. Zgodnie zaś z art. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców (Dz. Urz. UE Nr L 168 z 2010 r., s.16 - dalej: rozporządzenie nr 581/2010), maksymalny okres na wczytanie odpowiednich danych nie może przekraczać 28 dni w przypadku danych z karty kierowcy. Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie oznacza to, że podmiot wykonujący przewóz naruszy powyższy obowiązek, jeżeli nie pobierze danych z karty kierowcy co najmniej raz na 28 dni. Istotne znaczenie ma przy tym to, czy przy realizacji powyższego obowiązku podmiot obowiązany powinien uwzględnić każdy dzień kalendarzowy czy wyłącznie dni zarejestrowanej działalności kierowcy, którego dane mają zostać wczytane. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Sąd I instancji wywiódł, że - co do zasady - GITD stoi na stanowisku, że przy obliczaniu terminu na wczytanie danych cyfrowych z kart kierowców powinny być brane pod uwagę wyłącznie dni zarejestrowanej działalności. WSA uznał to stanowisko za słuszne i uwzględniające zapis pkt 3 preambuły rozporządzenia nr 581/2010, który stanowi, że określając maksymalne okresy na wczytanie danych należy uwzględnić wyłącznie dni zarejestrowanej działalności. Dniami zarejestrowanej działalności są dni, w których działalność kierowcy powinna być zarejestrowana dla potrzeb skutecznej kontroli przestrzegania przez przedsiębiorstwo przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów i okresu odpoczynku ustanowionych rozporządzeniem (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE Nr L 102 z 2006 r., s. 1 - dalej: rozporządzenie nr 561/2006). Okresami składającymi się z nierejestrowanej działalności są natomiast okresy, gdy nie można przedsiębiorcy przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, czyli dni, w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku. Zdaniem Sądu I instancji, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wskazał sposobu obliczenia dni zarejestrowanej aktywności. Jeżeli chodzi o J. M. i J. U., to z wydruków kart tych kierowców wynika, że pierwszy z nich w okresie od 11 kwietnia 2016 r. do 31 maja 2016 r., tj. 50 dni kalendarzowych - miał 3 dni zarejestrowanej aktywności, natomiast drugi, w okresie od 30 marca 2016 r. do 10 czerwca 2016 r., tj. 72 dni kalendarzowych - miał 1 dzień zarejestrowanej aktywności. Tymczasem w przypadku pierwszego z wymienionych kierowców organ przyjął, że miał on 50 dni zarejestrowanej aktywności, a w przypadku drugiego - 72 dni zarejestrowanej aktywności. Organ nie wskazał i nie wyjaśnił, dlaczego dni kalendarzowe tratowane są przez niego jako dni zarejestrowanej aktywności, które spośród analizowanych dni zostały zarejestrowane automatycznie, które za pomocą wpisów manualnych na kartach kierowców, a które konkretnie dni zostały zarejestrowane za pomocą innych dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdów, a także z jakiego powodu organ zaliczył te dni do dni zarejestrowanej aktywności. Ponadto, w odniesieniu do M. K. i S. S., WSA stwierdził brak w aktach wydruków z kart tych kierowców, z których wynikałyby dane, na które powołują się organy odnośnie dni zarejestrowanej działalności. Sąd I instancji zwrócił przy tym uwagę, że wzywał organ do nadesłania całości posiadanych akt administracyjnych, jednakże w odpowiedzi zostały nadesłane akta obejmujące te same dokumenty, które znajdowały się już w posiadaniu Sądu. Tym samym, WSA przyznał rację skarżącej, że w omówionym zakresie stan faktyczny nie został w sposób należyty wyjaśniony, a uzasadnienie decyzji jest niepełne i uniemożliwia odniesienie się do stwierdzonych naruszeń. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył GITD, zaskarżając to orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi strony, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. - dalej: k.p.a.), polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji w wyniku błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że w zakresie naruszenia lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d. organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazał sposobu obliczenia dni zarejestrowanej działalności, przez co stan faktyczny nie został w sposób należyty wyjaśniony, a uzasadnienie decyzji jest niepełne i uniemożliwia odniesienie się do stwierdzonych naruszeń, podczas gdy z uzasadnienia uchylonej decyzji wynika jednoznacznie, że organ: - przebadał każdy okres, w którym stwierdzono uchybienie w postaci naruszenia obowiązku terminowego wczytywania danych z karty kierowcy i uwzględnił przy obliczeniu każdego przypadku takiego uchybienia jedynie okres dni zarejestrowanej działalności, wyłączając z niego dni nierejestrowanej działalności (gdzie nie można stronie przypisywać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, czyli dni w których kierowca nie prowadził pojazdu i nie podlegał obowiązkowi odpoczynku), - organ wydając rozstrzygnięcie oparł się na zapisach protokołu kontroli, zapisie danych cyfrowych kierowców oraz ewidencji czasu pracy, - dodatkowo wyjaśniono, jakie dni uznano za podstawę naruszenia wskazując, że w spornym okresie kierowca M. K. na swej karcie miał 37 dni zarejestrowanej aktywności prowadzenia pojazdu. Także w odniesieniu do S. S. organ wskazał okresy aktywności kierowcy w postaci prowadzenia pojazdu, tj. 31 i 32 dni. W odniesieniu do J. M. oraz J. U. wskazano, że kierowcy w spornym okresie zarejestrowali odpowiednio 50 i 72 dni aktywności, i zgodnie z okazaną ewidencją czasu pracy kierowcy pozostawali w gotowości do świadczenia pracy, nie przebywając na urlopie wypoczynkowym czy zwolnieniu chorobowym (vide: strona 12, akapit 1 i kolejne uzasadnienia uchylonej decyzji), - organ dodatkowo w uzasadnieniu decyzji - przy opisie naruszeń - kilkakrotnie podał sposób rozumienia "dni zarejestrowanej działalności" (vide: strona 13, akapit 3 i akapit 7 uzasadnienia uchylonej decyzji), organ także wyjaśnił sposób rozumienia "dni nierejestrowanej działalności" - przywołując nawet orzecznictwo NSA - sygn. akt II GSK 2396/14 (vide: strona 11 in fine uzasadnienia uchylonej decyzji). A zatem brak było jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia, jakoby stan faktyczny sprawy nie został w sposób należyty wyjaśniony, a uzasadnienie decyzji było niepełne, gdyż organ opierając się wyłącznie na "dniach zarejestrowanej działalności" i wskazując sposób ich obliczenia, (co sam organ wskazał wprost w uzasadnieniu decyzji przy opisie ww. naruszeń str. 12, akapit 1 i kolejne decyzji) stwierdził, że naruszenie z lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d. niewątpliwie miało miejsce w sprawie w 4 przypadkach. 2) prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 5 rozporządzenia nr 561/2006, art. 1 rozporządzenia nr 581/2010, art. 23a ustawy z dnia 29 lipca 2015 r. o systemie tachografów cyfrowych (Dz. U. Nr 180, poz. 1494 ze zm. – dalej: ustawa o systemie tachografów cyfrowych), § 4 rozporządzenia Ministra Transportu w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych, poprzez ich błędną wykładnię polegająca na odmowie zastosowania ww. przepisów w sprawie przez Sąd I instancji, podczas gdy prawidłowa i dokładna analiza stanu faktycznego sprawy musi doprowadzić do konstatacji, że organ za podstawę naruszenia z lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d. przyjął jedynie "dni zarejestrowanej działalności", do czego szczegółowo i precyzyjnie odniesiono się przy stwierdzeniu rzeczonych naruszeń w uzasadnieniu uchylonej decyzji. Natomiast analiza materiału dowodowego przy uwzględnieniu tylko: "dni zarejestrowanej działalności" musiała doprowadzić do konstatacji, iż naruszenie z 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d. niewątpliwie miało w przedmiotowej sprawie miejsce w 4 przypadkach i tym samym za zasadne należy przyjąć rozstrzygnięcie w zakresie uchylenia decyzji organu I instancji nakładającej karę pieniężną w wysokości 3000 zł w całości i nałożenie na stronę przez organ odwoławczy kary pieniężnej w umniejszonej wysokości 2400 zł. Argumentację na poparcie zarzutów organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zawarte w niej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane zostały na obydwu podstawach przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. zarówno na naruszeniu prawa materialnego, jak i na naruszeniu przepisów postępowania, które zdaniem organu - miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzucane naruszenie przepisów postępowania w zakresie badania i oceny okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy związane jest w sposób bezpośredni z dokonaną wykładnią prawa materialnego, które miało wpływ na zakres prowadzonego postępowania dowodowego, jakie w tego rodzaju sprawach powinno zostać przeprowadzone przez organy. Komplementarny charakter zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej powoduje, że wymagają one łącznego rozpatrzenia. Mając na uwadze treść zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienie należy wskazać, że istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do kwestii, jak należy rozumieć pojęcie "dni zarejestrowanej działalności" oraz to, czy dokonana przez organ ocena ww. pojęcia oraz przeprowadzone przez organy administracji publicznej postępowanie dawało podstawę do nałożenia na spółkę kary określonej w lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d., tj. kary za naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowców w łącznej wysokości 2000 zł. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na usprawiedliwienie nie zasługują zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, sformułowane w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzuty naruszenia art. 10 ust. 5 rozporządzenia nr 561/2006, art. 1 rozporządzenia nr 581/2010, art. 23a ustawy o systemie tachografów cyfrowych oraz § 4 rozporządzenia Ministra Transportu w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych. Autor skargi kasacyjnej zarzucił błędną wykładnię tych przepisów przez Sąd I instancji, gdyż według kasatora prawidłowa i dokładna analiza stanu faktycznego sprawy musi doprowadzić do konstatacji, że organ za podstawę naruszenia z lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d. przyjął jedynie "dni zarejestrowanej działalności", do czego szczegółowo i precyzyjnie odniesiono się przy stwierdzeniu rzeczonych naruszeń w uzasadnieniu uchylonej decyzji. Odnosząc się do tak postawionych zarzutów należy wskazać, że zgodnie z art. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia nr 581/2010, maksymalny okres na wczytanie odpowiednich danych nie może przekraczać 28 dni w przypadku danych z karty kierowcy. Również stosownie do § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców, dane z karty kierowcy podmiot pobiera co najmniej raz na 28 dni. Należy mieć równocześnie na uwadze treść pkt 3 preambuły rozporządzenia nr 581/2010, który stanowi, że: "określając maksymalne okresy na wczytywanie danych, należy uwzględniać wyłącznie dni zarejestrowanej działalności". W świetle pkt 1 preambuły cyt. rozporządzenia regularne wczytywanie danych zarejestrowanych przez jednostkę pojazdową i na karcie kierowcy jest niezbędne do skutecznej kontroli przestrzegania przez kierowcę i przedsiębiorstwo przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów i okresów odpoczynku ustanowionych rozporządzeniem nr 561/2006. W orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym, dni niebędące dniami zarejestrowanej działalności w rozumieniu pkt 3 preambuły rozporządzenia nr 581/2010, to te, w których nie można przedsiębiorstwu przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, a więc, to dni, w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku (por. wyroki NSA z dnia: 3 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 2396/14; 9 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2214/15; 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1924/16; 15 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 1260/16). Sięgając do angielskiej wersji językowej rozporządzenia nr 581/2010 można stwierdzić, że odmiennie od wersji polskiej jednoznacznie wskazuje ona czysto techniczne, a nie formalne, rozumienie pojęcia "dni zarejestrowanej działalności". Rozporządzenie w tej wersji posługuje się bowiem określeniem "only days with a recorded activity should be counted" co wskazuje na wymóg uwzględniania jedynie dni, w których aktywność kierowcy była rejestrowana (nagrywana). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ulega zatem wątpliwości, że dni, w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku składają się na okresy, w których nie można przedsiębiorstwu przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, a więc nie są to dni zarejestrowanej działalności w rozumieniu pkt 3 preambuły rozporządzenia nr 581/2010. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że tak rozumiane pojęcie "dni zarejestrowanej działalności" słusznie prezentował Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, a zatem nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie, tak rozumiane pojęcie "dni zarejestrowanej działalności" wyznaczało zatem ramy i kierunek postępowania dowodowego prowadzonego przez organ. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma tymczasem wątpliwości, że organ tym wymaganiom nie sprostał, gdyż pomimo prawidłowo prezentowanego w skardze kasacyjnej stanowiska co do rozumienia ww. pojęcia – nie zastosował powyższych przepisów w sposób prawidłowy do stanu faktycznego sprawy. Zamierzonego skutku nie mogły również odnieść zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej brak było jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia, jakoby stan faktyczny sprawy nie został w sposób należyty wyjaśniony, a uzasadnienie decyzji było niepełne, gdyż organ opierając się wyłącznie na "dniach zarejestrowanej działalności" i wskazując sposób ich obliczenia, stwierdził, że naruszenie z lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d. niewątpliwie miało miejsce w sprawie w czterech przypadkach. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego trafna była ocena Sądu I instancji, zgodnie z którą doszło do naruszenia przez organ wskazanych przepisów postępowania. Należy bowiem podnieść, że w odniesieniu do kierowców J. M. i J. U. GITD nie wskazał i nie wyjaśnił, z jakiego powodu zaliczył określone dni do dni zarejestrowanej aktywności. Tym bardziej, że znajdujące się w aktach administracyjnych wydruki z kart tych kierowców nie odzwierciedlają danych, na które powołują się organy odnośnie dni zarejestrowanej działalności. Mianowicie z wydruków kart tych kierowców wynika, że J. M. w okresie od 11 kwietnia 2016 r. do 31 maja 2016 r., czyli okresie stanowiącym 50 dni kalendarzowych - miał jedynie 3 dni zarejestrowanej aktywności (k. 182-186 akt administracyjnych). Natomiast J. U. w okresie od 30 marca 2016 r. do 10 czerwca 2016 r., obejmującym 72 dni kalendarzowych - miał 1 dzień zarejestrowanej aktywności (k.177-181 akt administracyjnych). Organ zaś przyjął w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w przypadku pierwszego z wymienionych kierowców miał on 50 dni zarejestrowanej aktywności, a w przypadku drugiego 72 dni zarejestrowanej aktywności. Przy czym organ nie wskazał i nie wyjaśnił, dlaczego dni kalendarzowe zostały potraktowane jako dni zarejestrowanej aktywności, które spośród analizowanych dni zostały zarejestrowane automatycznie, które za pomocą wpisów manualnych na kartach kierowców, a które konkretnie dni zostały zarejestrowane za pomocą innych dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdów, a także z jakiego powodu organ zaliczył te dni do dni zarejestrowanej aktywności. Należy zaznaczyć, że przy realizacji obowiązku wczytywania danych, podmiot obowiązany był uwzględnić wyłącznie dni zarejestrowanej działalności kierowcy, którego dane mają zostać sczytane, nie zaś każdy dzień kalendarzowy. Nie można zatem wymagać od adresata normy ustanawiającej wymóg wczytywania danych rejestrowanych, aby realizował ten wymóg także za dni, w których obowiązek rejestracji danych nie istniał. Stosowanie sankcji administracyjnej (np. kary pieniężnej) może wchodzić w grę tyko wówczas gdy istnieje w porządku prawnym wyraźna norma prawna podlegająca sankcjonowaniu (norma sankcjonowana). Z uwagi na to, że nie można powiązać wymogu rejestracji czasu pracy kierowcy jedynie z czasem jego zatrudnienia u przedsiębiorcy, to nie można karać za brak rejestracji danych, gdy kierowca nie wykonuje przewozu lub nie jest obowiązany odpocząć od wykonywania przewozu. Natomiast - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji (s. 13-14) - organ odwoławczy wiąże dni zarejestrowanej działalności kierowców: J. M. i J. U. z dniami gotowości tych kierowców do świadczenia pracy - zgodnie z ewidencją czasu pracy i z ich zatrudnieniem u przedsiębiorcy. Podkreślenia wymaga, że stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, że kara za naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy wynosi - zgodnie z lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d. - 500 zł za każdego kierowcę. Skoro w odniesieniu do dwóch kierowców: J. M. i J. U. nie wskazał i nie wyjaśnił, dlaczego dni kalendarzowe zostały przez niego potraktowane jako dni zarejestrowanej działalności i nie znajduje to potwierdzenia w wydrukach z kart kierowców, znajdujących się w aktach sprawy - to w konsekwencji nie sposób jednoznacznie stwierdzić, że w tym przypadku doszło do naruszenia lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d. W tym miejscu wymaga podkreślenia, że na przedsiębiorcy, który wykonuje transport drogowy, spoczywa szereg obowiązków wynikających z ustawy o transporcie drogowym, do których należy m.in. powinność odpowiedniego udokumentowania, że przewóz drogowy jest wykonywany zgodnie z obowiązującymi zasadami. Nie zwalnia to jednak organu administracji, który dostrzegł w tym zakresie nieprawidłowości i zmierza do nałożenia określonej w ustawie kary, z obowiązku przeprowadzenia postępowania z poszanowaniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. W świetle tych przepisów dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego wymaga wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody istotne dla rozstrzygnięcia, zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Co istotne - stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. - powinno to znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji poprzez wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Natomiast naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy (obejmujących akta administracyjne i akta sądowe) mogłoby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, gdyby sąd pominął istotną części akt, oparł orzeczenia na dowodach i okolicznościach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Taki stan rzeczy w rozpoznawanej sprawie miejsca nie miał. Z tych wszystkich względów, skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwianych podstaw - podlegała oddaleniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.