II SAB/Sz 134/16

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi R. D. na bezczynność Wójta Gminy Ś. w przedmiocie doręczenia decyzji I. stwierdza, że Wójt Gminy Ś. dopuścił się bezczynności w zakresie doręczenia decyzji z dnia [...] znak [...], II. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. zobowiązuje Wójta Gminy Ś. do doręczenia skarżącemu R. D. decyzji z dnia [...] znak [...] w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt administracyjnych wraz ze stwierdzeniem prawomocności wyroku, IV. wymierza Wójtowi Gminy Ś. grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych, V. zasądza od Wójta Gminy Ś. na rzecz skarżącego R. D. kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Pismem z dnia 24 października 2016 r. R.D. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] r. zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W skardze wniósł o: - zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, - stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - wymierzenie organowi grzywny w wysokości [...] zł, - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że decyzją z dnia [...] Wójt Gminy odmówił udostępnienia analizy arkuszy organizacyjnych placówek oświatowych gminy za rok [...]. W związku ze złożonym odwołaniem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] uchyliło powyższą decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Jednakże do dnia dzisiejszego Wójt nie podjął żadnej czynności w sprawie udostępnienia ww. informacji publicznej pozostając w zupełnej bezczynności. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wyjaśnił, że decyzją z [...] rozpatrzył wniosek skarżącego, odmawiając udzielenia informacji publicznej w zakresie: kopii raportu (sprawozdania) z przeprowadzonego w [...] r. audytu placówek oświatowych (szkół) działających na terenie Gminy i przez nią prowadzonych oraz kopii wyników oceny wewnętrznej i zewnętrznej przeprowadzonego w [...] r. audytu placówek oświatowych (szkół) działających na terenie Gminy i przez nią prowadzonych. Decyzja ta została dostarczona przez gońca osobie pełnoletniej spokrewnionej z R. D., zamieszkującej pod adresem [...] w dniu [...] r. W piśmie z dnia 21 listopada 2016 r. skarżący wniósł o nieuwzględnienie okoliczności podnoszonych przez organ w odpowiedzi na skargę. Wskazał, że w aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia decyzji datowanej na dzień 12 lipca 2016 r. Jedyną wzmianką o rzekomym jej doręczeniu jest wyłącznie oświadczenie organu, niepoparte żadnym wiarygodnym dokumentem stwierdzającym dokonanie tej czynności procesowej. Prawdziwość oświadczenia organu w tej kwestii jest wątpliwa również i z tego powodu, że organ nie potrafi wskazać komu konkretnie decyzję doręczył. Skarżący wyjaśnił, że do doręczenia decyzji w ogóle nie doszło, a organ próbując uzyskać korzystne dla siebie rozstrzygnięcie, świadomie wprowadza Sąd w błąd. Zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego organ doręcza pisma za pokwitowaniem. Nie ma przy tym znaczenia, czy doręczenia następuje przez operatora pocztowego czy też przez upoważnionego pracownika tzw. gońca. Skoro zatem nie doszło do doręczenia wymienionej przez organ decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w sposób przewidziany prawem, to organ pozostaje w bezczynności. W dniu 12 grudnia 2016 r. wpłynęło do Sądu pismo Wójta z wyjaśnieniem, że do odpowiedzi na skargę załączono informację prawną, w oparciu o którą została wydana decyzja o odmowie udostępnienia analizy arkuszy organizacyjnych oraz wydruk z komputera poświadczający sporządzenie decyzji w dniu [...] r., co potwierdza fakt, że decyzja została sporządzona w tym okresie, a nie na potrzeby sprawy w Sądzie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowa kontrola bezczynności w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), doprowadziła do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że Sąd mając na uwadze treść pisma skarżącego z dnia 21 listopada 2016 r. jako doprecyzowującego wniesioną skargę uznał, że w istocie skarga ta dotyczy bezczynności organu w przedmiocie doręczenia decyzji w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Takie określenie przedmiotu zaskarżenia najpełniej odpowiada intencji strony, a skład orzekający tut. Sądu przychyla się do tej linii orzecznictwa sądowoadministracyjnego, która dopuszcza możliwość wniesienia skargi w przypadku niedokonania czynności procesowej z zakresu administracji publicznej w postaci doręczenia decyzji (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2015 r. sygn. akt I OSK 1161/15, czy wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2016 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 201/15, postanowienie NSA z dnia 7 października 2014 r. sygn. akt I OSK 2436/14, orzeczenia dostępne na stronie internetowejwww.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z akt sprawy, Wójt Gminy wydał w dniu [...] r. decyzję znak [...], w której to odmówił skarżącemu udzielenia informacji publicznej w zakresie kopii raportu (sprawozdania) oraz wyników oceny wewnętrznej i zewnętrznej z przeprowadzonego w [...] r. audytu placówek oświatowych (szkół) działających na terenie Gminy i przez nią prowadzonych. Kluczowe zaś znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy decyzja ta została doręczona skarżącemu na adres wskazany we wniosku, a tym samym czy zaistniały podstawy do stwierdzenia zarzucanej przez skarżącego bezczynności organu. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Stosownie do ust. 1 ww. przepisu, do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Wykładnia systemowa art. 16 ust. 2 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że pod pojęciem "stosowania przepisów k.p.a. do decyzji" nie należy rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej (np. art. 107 § 1 k.p.a.), ale także nakaz stosowania wszelkich przepisów pozostających w związku z wydaniem decyzji (zwrot "do decyzji" oznacza "do wydania decyzji") (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1632/13, dostępny w Internecie). Oznacza to, że Kodeks postępowania administracyjnego znajduje zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji (rozstrzygnięć) przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, a więc również do doręczenia decyzji. W myśl art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Powyższy przepis ma charakter gwarancyjny i wymaga, aby czynność doręczenia została w odpowiedni sposób udokumentowana. Dysponowanie przez organ pokwitowaniem odbioru decyzji ma istotne znaczenie zwłaszcza gdy adresat, tak jak w niniejszej sprawie, kwestionuje fakt jej doręczenia. Przy czym to organ, a nie adresata, obciąża wadliwość w dokonaniu doręczenia lub w ogóle brak wykonania takiej czynności. W odpowiedzi na skargę podniesiono, że decyzja o odmowie udzielenia informacji publicznej została dostarczona przez gońca osobie pełnoletniej spokrewnionej ze skarżącym. Jednakże w aktach sprawy brak jest pokwitowania odbioru decyzji, a organ nie przedstawił żadnego innego wiarygodnego dowodu potwierdzającego ten fakt. Za taki dowód nie można bowiem uznać przesłanej do Sądu notatki służbowej pracownika Urzędu Gminy Inspektor B. P. z dnia [...]. W notatce tej wskazano, że goniec potwierdził, iż korespondencja zawierająca decyzję została dostarczona w dniu 13 lipca 2016 r. ok. godz. 14:00 osobie dorosłej przebywającej pod wskazanym adresem zamieszkania. Tymczasem z oświadczenia gońca sporządzonego w dniu 23 listopada 2016 r. wynika, że nie może on kategorycznie stwierdzić, że dany list doręczył. Również skarżący zaprzeczył, aby którakolwiek z zamieszkujących z nim wspólnie osób otrzymała wskazaną przez organ decyzję. W konsekwencji z uwagi na brak właściwego udokumentowania odbioru decyzji z dnia [...] r., uznać należy, że organ na dzień wniesienia skargi jak i dzień orzekania pozostawał w bezczynności, co wymaga z kolei rozważenia kwestii, czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości, oczywistość stwierdzonego naruszenia. Ocena ta powinna być dokonywana z uwzględnieniem wszelkich okoliczności konkretnej sprawy. Zdaniem Sądu, zarówno czas trwania bezczynności wynoszący ponad 5 miesięcy jak i brak uzasadnionych powodów takiego stanu rzeczy przesądza, że zachowanie organu miało cechy lekceważącego i rażącego traktowania nałożonych na niego obowiązków. Te same względy przemawiają również za zasadnością wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny. Ustawodawca w tej mierze przyznaje sądowi swobodę w zakresie stwierdzenia podstaw do wymierzenia grzywny jak i określenia jej wysokości. Przy rozpoznaniu niniejszej sprawy, Sąd w składzie orzekającym korzystając z tej swobody uznał, że grzywna w wysokości [...] zł będzie spełniała swoją rolę dyscyplinującą i prewencyjną. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a orzekł, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II), zaś na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 w. ustawy zobowiązał organ do doręczenia skarżącemu decyzji z dnia [...] w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt administracyjnych wraz ze stwierdzeniem prawomocności wyroku (pkt III). O wymierzeniu organowi grzywny rozstrzygnięto w oparciu o art. 149 § 2 ww. ustawy (pkt IV), zaś w przedmiocie kosztów postępowania (pkt IV) postanowiono stosownie do art. 200 P.p.s.a. mając na uwadze, że koszty te sprowadzały się wyłącznie do uiszczonego przez skarżącego wpisu w kwocie [...] zł.