II GSK 1314/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie Magdalena Bosakirska (spr.) NSA Joanna Kabat-Rembelska Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydenta [...] W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Gd 350/10 w sprawie ze skargi Prezydenta [...] W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w G. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku 2. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w G. na rzecz Prezydenta [...] W. 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Gd 350/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Prezydenta Miasta [...] W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w G. z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia. Prezydent Miasta [...] W. wystawił w dniu [...] grudnia 2009 r. tytuł wykonawczy obejmujący należność zamieszkałej w G. A. G. z tytułu grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego kredytowanego, a następnie przekazał ten tytuł wykonawczy Naczelnikowi Pierwszego Urzędu Skarbowego w G. wraz z wnioskiem o wszczęcie egzekucji. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w G. zwrócił tytuł wykonawczy wierzycielowi. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał art. 19 i art. 29 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968, ze zm.; dalej powoływana jako "u.p.e.a."). Wierzyciel (Prezydent Miasta [...] W.) złożył zażalenie na powyższe postanowienie. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. Dyrektor Izby Skarbowej w G. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że straż gminna (miejska), a więc i funkcjonariusz nakładający mandat karny wykonuje swoje zadania z upoważnienia wójta, burmistrza (prezydenta miasta), a zatem prezydent miasta – jako organ gminy uprawniony do określania i pobierania należności pieniężnych z tytułu mandatów karnych za wykroczenia, wystawianych przez strażników miejskich – jest organem egzekucyjnym uprawnionym do egzekwowania tego typu należności. W tym zakresie wyłączona jest natomiast właściwość ogólna naczelnika urzędu skarbowego. Jeśli w niniejszej sprawie zobowiązany nie posiada miejsca zamieszkania na terenie objętym właściwością Prezydenta Miasta [...] W., to organ ten – stosownie do treści art. 22 § 2 u.p.e.a. – winien przekazać przedmiotowe tytuły wykonawcze do realizacji Prezydentowi Miasta G., jako organowi egzekucyjnemu uprawnionemu do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych. Dopiero, gdyby wszczęta przez ten organ egzekucja okazała się w całości lub w części bezskuteczna, to możliwe byłoby przekazanie tytułu wykonawczego do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego. Dyrektor Izby Skarbowej stwierdził jednak, że z akt nie wynika, by w niniejszej sprawie w ogóle taką egzekucję wszczęto, bowiem brak stosownej klauzuli o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji. Brak klauzuli stanowi podstawę do zwrotu tytułu wykonawczego wierzycielowi na podstawie art. 29 § 2 w związku z art. 27 § 1 pkt 10 u.p.e.a. Prezydent Miasta [...] W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie organu II instancji. Zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 29 § 2 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że tytuł wykonawczy wystawiony przez wierzyciela nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a. i wskazał, że część H-M tytułu wykonawczego zawierającą klauzulę, wypełnia organ egzekucyjny właściwy do dochodzenia należności. Zdaniem skarżącego tym organem egzekucyjnym jest Naczelnik Urzędu Skarbowego w G. Skarżący zarzucił także błędną interpretację art. 19 § 1 i 2 u.p.e.a. oraz § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541, ze zm.; dalej powoływane jako "rozporządzenie wykonawcze"). Zdaniem skarżącego, Prezydent Miasta G. jest organem egzekucyjnym jedynie w stosunku do należności, co do których jest jednocześnie wierzycielem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, a nie do wierzytelności [...] W. W stosunku do tych ostatnich organem egzekucyjnym – z uwagi na fakt, iż wierzycielowi nie jest znany znajdujący się na terenie jego działania majątek zobowiązanego, z którego może przeprowadzić egzekucję – jest Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w G. Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę. Przytaczając treść art. 19 § 1 i 2 u.p.e.a. oraz § 6 ust. 3 i 5 rozporządzenia wykonawczego, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w pierwszej kolejności postępowanie egzekucyjne winien prowadzić właściwy organ gminy o statusie miasta, który jednocześnie będzie posiadał właściwość miejscową, zgodnie z art. 22 § 2 u.p.e.a. W rozpoznawanej sprawie dłużnikiem jest mieszkanka G., a zatem Prezydent Miasta [...] W. winien przekazać tytuł wykonawczy do realizacji Prezydentowi Miasta G. – jako organowi egzekucyjnemu uprawnionemu rzeczowo i miejscowo do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych. Dopiero, gdy wszczęta przez ten organ egzekucja okaże się w całości lub w części bezskuteczna, to kierując się dyspozycją § 5 ust 5 rozporządzenia wykonawczego wierzyciel winien skierować tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego celem przeprowadzenia egzekucji. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że skierowanie tytułu wykonawczego do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego może mieć miejsce tylko wtedy, gdy z przeprowadzonych czynności egzekucyjnych wynika, iż egzekwowane wierzytelności nie mogą być zaspokojone z jakiejkolwiek części majątku dłużnika. Z akt sprawy nie wynika, że w ogóle wszczęto postępowanie egzekucyjne, o czym świadczy brak stosownej klauzuli organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji. Zgodnie natomiast z art. 29 § 2 i art. 27 § 1 pkt 10 u.p.e.a. brak klauzuli stanowi podstawę do zwrotu tytułu wykonawczego. II Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Prezydent [...] W. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Na podstawie art. 174 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") kasator zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie sprawy przez WSA poza zarzutami i wskazaną podstawą prawną, pomimo istnienia takiego obowiązku, podczas gdy w sprawie ewidentnie naruszony został, wynikający z art. 65 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej powoływana jako "k.p.a.") w związku z art. 18 u.p.e.a., wymóg przekazania przez naczelnika urzędu skarbowego w drodze postanowienia tytułu wykonawczego właściwemu organowi egzekucyjnemu, to jest Prezydentowi Miasta G., 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się w treści uzasadnienia wyroku do zarzutu skargi dotyczącego niewłaściwego zastosowania przez organy egzekucyjne art. 29 § 2 u.p.e.a., poprzez przyjęcie, iż tytuł wykonawczy wystawiony przez wierzyciela nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2 tej ustawy. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że Prezydent Miasta [...] W., z uwagi na miejsce zamieszkania dłużnika, winien był przekazać tytuł wykonawczy do realizacji Prezydentowi Miasta G. – jako organowi egzekucyjnemu uprawnionemu rzeczowo i miejscowo do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych, a nie skierować tytuł wykonawczy do naczelnika urzędu skarbowego, którego właściwość ma charakter następczy. Skoro jednak wniosek o wszczęcie egzekucji wraz z wystawionym tytułem wykonawczym wpłynął do Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w G., to organ ten był zobowiązany do przekazania go właściwemu organowi, to jest Prezydentowi Miasta G., a nie dokonywać zwrotu tytułu wykonawczego wierzycielowi z powodu braku stosownej klauzuli organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji. Klauzulę taką nadaje wyłącznie organ egzekucyjny przystępujący do egzekucji. Kwestia ta była przedmiotem zarzutu skargi, lecz Sąd pierwszej instancji w ogóle się do niego nie odniósł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, czym naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Skarbowej w G. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniósł w szczególności, że tytuł wykonawczy wystawiony przez wierzyciela, na podstawie którego następuje wszczęcie egzekucji administracyjnej, nie jest podaniem w rozumieniu art. 63 k.p.a., do którego zastosowanie będzie miał art. 65 k.p.a. Oznacza to, że przekazanie tytułu wykonawczego właściwemu organowi egzekucyjnemu nie następuje w formie postanowienia, którego moc wiążąca może być obalona w wyniku złożenia zażalenia i w trybach nadzwyczajnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona, choć nie wszystkie jej wywody są trafne. Na wstępie wskazać należy, że Straż Miejska w W. nakładająca mandaty karne za wykroczenia, działa w imieniu Prezydenta [...] W., który jest organem uprawnionym do określania i pobierania należności z tytułu mandatów karnych za wykroczenia. Trafny jest zatem pogląd Sądu pierwszej instancji, że zgodnie z treścią art. 19 § 2 u.p.e.a., organem egzekucyjnym właściwym w sprawie egzekucji należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania właściwy jest Prezydent [...] W., jest ten organ, czyli Prezydent [...] W. Zatem, co do zasady, Prezydent [...] W. jest jednocześnie wierzycielem omawianych należności i organem egzekucyjnym. Wskazać należy jednak, że w związku z treścią art. 22 § 2 i § 3 u.p.e.a., organem egzekucyjnym miejscowo właściwym w egzekucji należności pieniężnych, jest organ egzekucyjny miejsca zamieszkania (siedziby) zobowiązanego, a jeżeli majątek zobowiązanego nie znajduje się na terenie działania tego organu, właściwość miejscową ustala się według położenia składników majątku. Trafny jest zatem pogląd Sądu pierwszej instancji, że z uwagi na zamieszkanie dłużniczki w G., co do zasady, Prezydent [...] W. nie był organem egzekucyjnym właściwym miejscowo do prowadzenia egzekucji przeciwko niej. Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił jednak, czy w omawianej sytuacji Prezydent [...] W. jest jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym, czy też skoro nie jest miejscowo właściwy, ma jedynie status wierzyciela, nie jest natomiast organem egzekucyjnym. Zauważyć należy, że po wywodzie stwierdzającym, iż Prezydent [...] W. nie jest organem egzekucyjnym właściwym miejscowo, Sąd pierwszej instancji bez dalszych wyjaśnień powołał się na § 6 ust. 3 i ust. 5 rozporządzenia wykonawczego, które to przepisy odnoszą się do wierzyciela będącego jednocześnie organem egzekucyjnym. Przypomnieć należy, że § 6 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego stanowi, że jeżeli wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym nie jest znany znajdujący się na terenie jego działania majątek zobowiązanego, z którego można prowadzić egzekucję, kieruje tytuł wykonawczy do organu egzekucyjnego uprawnionego do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych, na którego terenie znajduje się majątek zobowiązanego. Natomiast § 6 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego stanowi, że wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych w ograniczonym zakresie kieruje tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego, jeżeli prowadzona egzekucja okazała się bezskuteczna. Zauważyć należy także, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował zwrot tytułu wykonawczego do wierzyciela (Prezydenta [...] W.) z uwagi na brak klauzuli. Sąd nie odniósł się jednak w ogóle do zarzutów skargi, że klauzulę nadaje organ egzekucyjny, a - zdaniem skarżącego - Prezydent [...] W. w tej sprawie nie był organem egzekucyjnym. Zasadny jest zatem zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem orzeczenie w tej części nie poddaje się kontroli, zaś omawiane zagadnienie ma znaczenie zasadnicze dla oceny, czy tytuł wykonawczy odpowiadał wymogom z art. 27 § 1 u.p.e.a. Wskazana wada stanowi wystarczając przyczynę uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Rozpatrywanie drugiego zarzutu kasacyjnego dotyczącego nierozważenia obowiązku przekazania sprawy do organu właściwego jest przedwczesne, bowiem w tej kwestii Sąd pierwszej instancji nie zajmował jeszcze stanowiska, zaś prawidłowe ustalenie statusu Prezydenta [...] W. w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym pozwoli ocenić, który organ jest właściwy do jego prowadzenia. Rozpoznając sprawę ponownie, Sąd pierwszej instancji rozważy, czy Prezydent [...] W., który co do zasady jest organem rzeczowo właściwym do egzekucji wystawionych przez siebie mandatów, jest jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym w sytuacji, kiedy z uwagi na zamieszkanie dłużnika nie jest właściwy miejscowo do prowadzenia przeciwko niemu egzekucji. Następnie Sąd oceni, który organ powinien nadać klauzulę tytułowi wykonawczemu wystawionemu przez Prezydenta [...] W. niebędącego organem egzekucyjnym miejscowo właściwym do prowadzenia egzekucji w stosunku do mieszkanki G. Dopiero po rozstrzygnięciu tych kwestii Sąd oceni, czy Dyrektor Izby Skarbowej w G. trafnie uznał, że tytuł wykonawczy niezaopatrzony w klauzulę organu egzekucyjnego, podlega zwrotowi, jako niespełniający wymogów z art. 27 § 1 u.p.e.a., a także oceni, który organ powinien prowadzić omawiane postępowanie egzekucyjne. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1. sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349, ze zm.) i zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego kwotę 380 zł, przy czym na kwotę tę składają się: równowartość opłaty kancelaryjnej za sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku (100 zł), równowartość należnego wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł), a także koszty zastępstwa procesowego udzielonego przez radcę prawnego, który sporządził i wniósł skargę kasacyjną oraz nie prowadził sprawy w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji (180 zł).