II SA/Sz 97/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2020 r. sprawy ze skargi Gmina na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 3 grudnia 2019 r. nr P-1.4131.565.2019.K w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przystąpienia do uchylenia uchwały w sprawie zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Widuchowa oddala skargę. UZASADNIENIE 1. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 3 grudnia 2019 r. nr P-1.4131.565.2019.K Wojewoda Zachodniopomorski stwierdził nieważność uchwały Nr XI/78/2019 Rady Gminy Widuchowa z dnia 13 listopada 2019 r. w sprawie przystąpienia do uchylenia uchwały w sprawie zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Widuchowa. 2. Z uzasadnienia ww. rozstrzygnięcia nadzorczego wynika następujący stan faktyczny i prawny sprawy. 3. W dniu 13 listopada 2019 r. Rada Gminy Widuchowa podjęła uchwałę Nr XI/78/2019 w sprawie przystąpienia do uchylenia uchwały w sprawie zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Widuchowa. Do Zachodniopomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Szczecinie wpłynęła ona w dniu 19 listopada 2019 r. Przepis § 1 cyt. uchwały stanowi, że przystępuje się do uchylenia zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Widuchowa, przyjętej uchwałą Nr Vl/56/2003 Rady Gminy Widuchowa z dnia 19 maja 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 53 poz. 905). Z uzasadnienia do ww. uchwały wynika, że konieczność uchylenia zmiany planu ogólnego spowodowana została zmieniającymi się uwarunkowaniami prawnymi i funkcjonalnymi, utrzymaniem ładu przestrzennego oraz brakiem możliwości określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej na działce nr [...] znajdującej się w obrębie B. oraz działkach nr [...] i nr [...] znajdujących się w obrębie W. w gminie Widuchowa, a także infrastruktury energetycznej łączącej turbiny elektrowni z GPZ na działkach znajdujących się w obrębie W. oraz B. Jako podstawę prawną kwestionowanej uchwały organ stanowiący Gminy Widuchowa wskazał art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym" (...) oraz art. 27 cyt. ustawy, który stanowi, że zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Wojewoda wskazał, że z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że prawo do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ustawodawca przyznał gminom. Zgodnie natomiast z art. 20 ust. 1 cyt. ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Wojewoda zwrócił uwagę, że w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest przepisu, który pozwalałby radzie gminy uchylić obowiązujący plan miejscowy. Uchwałą Nr XI/78/2019 Rada Gminy Widuchowa rozpoczęła procedurę uchylenia planu miejscowego na obszarze działki nr [...], znajdującej się w obrębie B. oraz działkach nr [...] i nr [...], znajdujących się w obrębie W. w Gminie Widuchowa. W ocenie organu nadzoru, przedmiotowy akt został podjęty z naruszeniem art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analiza treści ww. unormowań prowadzi do wniosku, że nie można z nich wywieść podstawy prawnej dla podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do uchylenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można bowiem uznać, aby przepis ustawy, który stanowi, że plan miejscowy sporządza się w celu ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, stanowił podstawę prawną do uchylenia planu. Zgodnie z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim jest on uchwalany. Zatem podjęta na podstawie art. 14 ust. 1 i 2 ustawy uchwała rozpoczyna zarówno procedurę uchwalenia planu miejscowego, jak i jego zmiany (art. 17 ustawy). Rozpoczęcie procedury zmiany planu miejscowego, której celem jest uchylenie planu dla części obszaru na terenie Gminy Widuchowa objętego uchwałą Nr XI/78/2019, spowodowałoby, iż na terenie ww. działek nie obowiązywałby żaden plan miejscowy. Ponadto, odnosząc się treści uzasadnienia do ww. aktu, organ nadzoru wskazał, iż nie jest możliwe (dla opracowania terenu) przywrócenie zapisów z pierwotnej uchwały zmienianej, ponieważ na dzień dzisiejszy nie będą to ustalenia zgodne z aktualnie obowiązującym Studium. Dodatkowo uchylenie uchwały Nr VI/56/2003 generowałoby dodatkowy problem klasyfikacji geodezyjnej gruntów, gdyż na obszarze objętym tą uchwałą dokonano zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, pochodzenia mineralnego na cele nierolnicze o powierzchni 6,50 ha (§ 6.1 ww. uchwały). Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem judykatury w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest przepisu, który pozwalałby radzie gminy uchylić obowiązujący plan miejscowy. Ustawodawca bowiem przyznał gminie kompetencje uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego i ich zmian, ale uprawnienia te nie obejmują wyłącznego uchylenia uchwały o planie. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, jak sama jej nazwa wskazuje, inicjuje procedurę uchwalania planu, nie zaś jego uchylenia. Utrata mocy obowiązującego miejscowego planu następuje w trybie art. 34 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje utratę mocy obowiązujących innych planów miejscowych lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. Również w trybie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku gdy wojewoda wyda rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność, w całości lub części, uchwały w sprawie planu miejscowego. Plan może także zostać uchylony przez sąd administracyjny, w wyniku rozpatrzenia skargi złożonej w trybie przepisów ustawy o samorządzie gminnym (art. 93 ust. 1, art. 101 ust. 1). Zauważyć nadto trzeba, że obowiązujące plany mogą utracić moc na podstawie regulacji ustawowej. Jednakże ani przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani ustawy o samorządzie gminnym nie przewidują innych (niż wskazane powyżej) trybów wycofania z obrotu prawnego obowiązującego miejscowego planu, w szczególności w drodze uchwały rady gminy. Zdaniem Wojewody, rada gminy zmierzając do zmiany regulacji planistycznych dla obszaru objętego już obowiązującym planem miejscowym ma do wyboru wyłącznie dwie możliwości: podjąć uchwałę o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego (art. 14 ust. 1 w zw. z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), bądź podjąć uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia nowego planu miejscowego (odpowiednio art. 33 i 34 ww. ustawy). Nie jest możliwe dokonywanie zmian w kwalifikacji terenów objętych planem miejscowym w innym trybie. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera kompleksową i zupełną regulację dotyczącą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza przepisy dotyczące istoty tego planu i trybu jego przygotowania. W świetle jej przepisów dla terenów, na których obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, nie jest dopuszczalne jego uchylenie i powrót do kształtowania zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 50-67 (Rozdziału V ustawy "Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalanie warunków zabudowy w odniesieniu do innych inwestycji, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym"). Uchwalenie planu miejscowego jest fakultatywne - żaden przepis nie obliguje organów gminy do sporządzenia planów, z wyjątkiem sytuacji, gdy przepisy odrębne tego wymagają (art. 14 ust. 7 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Należy jednak podkreślić, że fakultatywność sporządzenia planu nie oznacza dowolności w zakresie stanowienia o utracie mocy uchwalonych planów miejscowych. Biorąc zatem pod uwagę przedstawioną w niniejszym rozstrzygnięciu argumentację, stwierdzenie nieważności uchwały Nr XI/78/2019 Rady Gminy Widuchowa z dnia 13 listopada 2019 r. w sprawie przystąpienia do uchylenia uchwały w sprawie zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Widuchowa, w ocenie organu nadzoru, było konieczne i w pełni uzasadnione. 4. Pismem z dnia 2 stycznia 2020 r. Gmina Widuchowa złożyła skargę na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: - art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że uchwała Rady Gminy Widuchowa z dnia 13 listopada 2019 r. nr XI/78/2019 w sposób istotny narusza zasady sporządzania planu miejscowego oraz trybu ich sporządzania, ponieważ podjęta została bez podstawy prawnej; - art. 3 i art. 4. upizp polegające na mylnym przyjęciu, że władztwo planistyczne gminy ograniczone jest wyłącznie do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego oraz zmiany z wyłączeniem możliwości ich uchylenia w całości lub w części; - art. 1 ust. 1 i 2 upizp polegające na mylnym przyjęciu, że z zakresu przedmiotowego ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wynika ograniczenie władztwa planistycznego gminy jedynie do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego oraz zmiany bez możliwości zmiany tychże planów poprzez ich uchylanie w całości lub w części; - art. 61 upizp polegające na mylnym przyjęciu, że odmienność trybu związana z wydawaniem decyzji lokalizacyjnych i warunkach zabudowy od trybu uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego uzasadnia tezę o niedopuszczalności uchylania przez radę gminy planów zagospodarowania przestrzennego w całości lub w części; - art. 27 upizp polegające na przyjęciu błędnej definicji pojęcia "zmiany" planu zagospodarowania przestrzennego, która to definicja obejmuje wyłącznie możliwość zmiany planu poprzez zastąpienie nowym planem, bez możliwości zmiany planu poprzez jego uchylenie w całości lub w części; - art. 27 upizp polegające na błędnym przyjęciu, że w wyrażeniu zawartym w tym przepisie, tj. "w takim trybie w jakim są one uchwalane" mieści się bezwzględny obowiązek spełnienia wymagań zawartych w art. 15 ust. 2 upizp oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego; - art. 29 ust. 1 i art. 34 upizp poprzez przyjęcie, że ich konstrukcja wskazuje, iż wolą ustawodawcy nie było przyznanie radzie gminy uprawnienia do uchylenia planu zagospodarowania przestrzennego w całości lub w części. 5. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: 6. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 poz. 2167 r. ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: "P.p.s.a."). 7. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 3 grudnia 2019 r. stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy Widuchowa z dnia 13 listopada 2019 r. w sprawie przystąpienia do uchylenia uchwały w sprawie zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Widuchowa. Zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu, albowiem ww. uchwała Rady Gminy Widuchowa, jako sprzeczna z bezwzględnie obowiązującym przepisem art. 18 ust. 2 pkt 5 i 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), jest nieważna z mocy art. 91 ust. 1 tej ustawy. 8. W rozpatrywanej sprawie weryfikacja stanowiska organu nadzoru dotyczyła przesłanek faktycznych i prawnych stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przystąpienia do uchylenia uchwały w sprawie zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Widuchowa. Zdaniem organu nadzoru, Rada Gminy, podejmując przedmiotową uchwałę, naruszyła w sposób istotny art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), dalej: "u.p.z.p.", zgodnie z którym w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", z zastrzeżeniem ust. 6. W ocenie Sądu, zasadne jest stanowisko Wojewody stwierdzające, że analiza treści ww. unormowania prowadzi do wniosku, że nie można z niego wywieść podstawy prawnej dla podjęcia przez Radę Gminy uchwały w sprawie przystąpienia do uchylenia uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można bowiem uznać aby przepis ustawy, który stanowi, że plan miejscowy sporządza się w celu ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, stanowił podstawę prawną do uchylenia zmiany planu, bez jednoczesnego wyprowadzenia nowych ustaleń dla wyznaczonego terenu. Zdaniem Sądu, na gruncie przepisów u.p.z.p. gmina posiada kompetencje do uchwalania planów miejscowych lub ich zmiany, ale kompetencje te nie obejmują "samego wyłącznego uchylenia uchwały o planie" (por: wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 3495/18). Mając na uwadze zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), należy stwierdzić, że gdyby ustawodawca w ramach władztwa planistycznego dopuścił możliwość jedynie uchylenia przez organ gminy uchwały o planie w części lub całości, to dałby temu wyraz wprost w unormowaniu ustawowym. Należy podkreślić, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera kompleksową regulację dotyczącą wymaganej treści planu miejscowego, trybu jego przygotowania, uchwalania i zmiany (art. 14, 15, 17, 18, 19, 20, 27). Ustawodawca w sposób wyraźny unormował przypadki, kiedy akt planistyczny przestaje obowiązywać wskutek stwierdzenia jego nieważności lub uchwalenia nowego planu (art. 28 ust. 1 i art. 34 ust. 1). W świetle wymienionych przepisów wyraźne jest oddzielenie kompetencji organów gminy w zakresie sporządzania, uchwalania i zmiany planów miejscowych od kompetencji organów nadzoru oraz sądów administracyjnych w zakresie kontroli legalności oraz stwierdzania ich nieważności. Co ważne, w przepisach art. 32 i 33 u.p.z.p. przewidziano uprawnienia gminy do aktualizowania aktów planistycznych w ramach prowadzonej polityki przestrzennej. W razie więc wystąpienia nowych okoliczności faktycznych związanych z zagospodarowaniem przestrzennym rada gminy jest uprawniona do podjęcia uchwały w sprawie nieaktualności planu miejscowego obowiązującego na danym obszarze, a następnie przystąpienia do działań w przedmiocie zmiany planu, stosownie do art. 32 ust. 2 u.p.z.p. Zgodnie z art. 34 ust. 1 u.p.z.p. wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. Z wymienionego przepisu wynika, że dla danego obszaru może obowiązywać wyłącznie jeden plan miejscowy, przy czym uchwalony późniejszy plan miejscowy uchyla plan wcześniejszy. Jednocześnie wskazać należy, że regulacja art. 34 nie dotyczy sytuacji, w których nowe ustalenia planistyczne wprowadzane są w zakresie nowelizacji (zmiany) planu miejscowego, gdyż w takim przypadku nowelizacja polega na zastąpieniu wcześniejszych regulacji ustaleniami wprowadzanymi w wyniku zmian. Przepis ten potwierdza natomiast, że dopuszczalne jest podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, dla którego obowiązuje już plan miejscowy (art. 14 ust. 1). Zmierzając do zmiany regulacji planistycznych dla obszaru objętego już obowiązującym planem miejscowym, prawodawca gminny ma więc do wyboru podjąć uchwałę o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego (art. 14 ust. 1 w zw. z art. 27 u.p.z.p.), bądź uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia nowego planu miejscowego. Z reguły zakres zmian planistycznych przesądzać będzie o wyborze jednego z wymienionych rozwiązań (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 3495/18). Zmiana planu jest zatem przykładem nowelizacji, a nie derogacji aktu prawnego i zastąpienia go całkiem nowym aktem (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzennego. Komentarz, pod red. z. Niewiadomskiego, C.H. Beck, Warszawa 2018, s. 279 i 313). Podsumowując, stwierdzić należy, że przyjęte w Uchwale Rady Gminy Widuchowa rozwiązania świadczą o nadużyciu przysługującego gminie władztwa planistycznego. Wyraźne unormowanie kompetencji organów gminy w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy nie pozwala bowiem na konstruowanie w drodze wykładni rozszerzającej takich uprawnień, które dotyczą materii niewymienionych w przepisach omawianej ustawy. Z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2), jak również zasady legalizmu (art. 7) wynika nakaz, że w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego, kompetencji tej nie wolno domniemywać. Tym samym Sąd nie przychylił się do stanowiska zawartego w poszczególnych wyrokach sądów administracyjnych, że uchylenie planu w części lub całości jest szczególną formą jego zmiany dopuszczoną przez przepis art. 27 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 13 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Go 279/15). 9. W tym stanie rzeczy należało podzielić stanowisko organu nadzoru, iż zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. W związku z tym, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalono.