III SA/Kr 347/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Janusz Kasprzycki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody z dnia 4 lutego 2020 r. (znak: [...]) w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji UZASADNIENIE Zaskarżoną przez J. M. (zwanego dalej skarżącym) decyzją z dnia 4 lutego 2020 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 1482 ze zm., zwanej dalej ustawą o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy), Wojewoda uchylił we wznowionym postępowaniu decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2019 r., znak: [...], o odmowie uchylenia decyzji z [...] 2019 r., znak: [...] i orzekł o uchyleniu decyzji z dnia [...] 2019 r., znak: [...], w części orzekającej o odmowie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od 17 czerwca 2019 r. z powodu niespełnienia warunków wynikających z ustawy i odmówił przyznania skarżącemu od dnia 17 czerwca 2019 r. prawa do zasiłku dla bezrobotnych, ponieważ w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w powiatowym urzędzie pracy, rozwiązał on stosunek pracy na mocy porozumienia stron. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 17 czerwca 2019 r. skarżący został zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy, jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych z powodu niespełnienia warunków określonych w art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (decyzja z dnia [...] 2019 r., znak: [...]). Z uwagi na to, że skarżący nie złożył od tej decyzji odwołania, decyzja ta stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji. Skarżący, jak ustalił Wojewoda, utracił następnie status osoby bezrobotnej 15 lipca 2019 r. na okres 180 dni, z powodu odmowy bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia (decyzja z [...] 2019 r., znak: [...]). Również i ta decyzja stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji z powodu niewniesienia odwołania. W dniu 14 października 2019 r. skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania w sprawie odmowy przyznania zasiłku, do którego dołączył wyrok sądu pracy i trzy świadectwa pracy. Na podstawie przedłożonych dokumentów organ pierwszej instancji uznał, że zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania i postanowieniem z dnia [...] 2019 r., znak: [...], wznowił postępowanie, zakończone ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] 2019 r., znak: [...]. Następnie decyzją z dnia [...] 2019 r., znak: [...], organ orzekł o odmowie uchylenia decyzji z dnia [...] 2019 r., znak: [...], orzekającej o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną od 17 czerwca 2019 r. oraz odmowie przyznania mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W odwołaniu od tej decyzji skarżący podniósł, że zasiłek powinien być mu przyznany w związku z zapadłym wyrokiem (który załączył do wniosku). Pismem z dnia 16 stycznia 2020 r. skarżący złożył uzupełnienie odwołania. Opisaną na wstępie decyzją Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2019 r., znak: [...] i orzekł o uchyleniu decyzji z dnia [...] 2019 r., znak: [...], w części orzekającej o odmowie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od 17 czerwca 2019 r. i odmówił przyznania skarżącemu od dnia 17 czerwca 2019 r. prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że w myśl art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy: "1. Prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, (...) jeżeli: (...) 2) w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni: (...) a) był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, (...); w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni (...)". Wojewoda podniósł, że skarżący uzyskał status osoby bezrobotnej 17 czerwca 2019 r. Tak więc badany okres 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, w rozstrzyganym przypadku zaczął biec od dnia 16 grudnia 2017 r. do dnia 16 czerwca 2019 r. Organ ustalił, że w tym okresie skarżący był zatrudniony: - w C Sp. z o.o. ul. W, M, w okresie od 16 grudnia 2017 r. do 28 maja 2018 r. w wymiarze 1/1 etatu, a stosunek pracy ustał na mocy porozumienia stron (przyjęto w oparciu o zaświadczenie ZUS z 12 czerwca 2019 r. przedstawione w dniu rejestracji i świadectwo pracy z 28 maja 2018 roku dołączone 14 października 2019 r.): 164 dni, - w L Z. M., ul. H, S, w okresie od 4 czerwca 2018 r. do 26 sierpnia 2018 r. w wymiarze 1/1 etatu, a stosunek pracy ustał na mocy porozumienia stron (przyjęto w oparciu o świadectwo pracy z 26 sierpnia 2018 r. i wyrok Sądu Rejonowego z 11 września 2019 r., sygn. akt [...]): 84 dni, - w R Spółka z o.o., ul. P, S, w okresie od 27 sierpnia 2018 r. do 21 grudnia 2018 r. w wymiarze 1/1 etatu, a stosunek pracy ustał na mocy porozumienia stron (przyjęto w oparciu o świadectwo pracy z 27 listopada 2019 r. i wyrok Sądu Rejonowego z 12 listopada 2019 r., sygn. akt [...]): 117 dni. W świetle powyższego Wojewoda uznał, że skarżący posiada okres 365 dni zatrudnienia uprawniający go do nabycia zasiłku dla bezrobotnych wynikający z art. 71 ustawy. Zwrócił uwagę, że rejestracja w okresie 6 miesięcy od rozwiązania umowy o pracę na mocy porozumienia stron, stanowi równocześnie podstawę do odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia rejestracji. Wynika to z art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy: "Prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który: (...) w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w powiatowym urzędzie pracy rozwiązał stosunek pracy lub stosunek służbowy za wypowiedzeniem albo na mocy porozumienia stron chyba, że porozumienie stron nastąpiło z powodu upadłości, likwidacji pracodawcy lub zmniejszenia zatrudnienia z przyczyn dotyczących zakładu pracy albo rozwiązanie stosunku pracy lub stosunku służbowego za wypowiedzeniem lub na mocy porozumienia stron nastąpiło z powodu zmiany miejsca zamieszkania lub pracownik rozwiązał umowę o pracę w trybie art. 55 § 11 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (...)". Wojewoda wskazał, że skoro skarżący rejestracji dokonał 17 czerwca 2019 r., a zgodnie ze świadectwem pracy z dnia 27 listopada 2019 r. stosunek pracy z pracodawcą R Spółka z o.o. w S ustał na skutek rozwiązania umowy o pracę na mocy porozumienia stron (art. 30 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy) – to okres 6 miesięcy upływał 21 czerwca 2019 r. Wyrok Sądu Rejonowego z 12 listopada 2019 r., sygn. akt [...], zmienia swym orzeczeniem jedynie okres rozwiązania stosunku pracy (wydłużając z 27 listopada 2018 r. do 21 grudnia 2018 r.), a nie sposób ustania zatrudnienia. W takim przypadku, zdaniem Wojewody, zasiłek dla bezrobotnych przysługuje po okresie karencji 90 dni od dnia rejestracji. Stanowi o tym przepis art. 75 ust. 2 pkt 2 ustawy: "Bezrobotnemu, o którym mowa w ust. 1, spełniającemu warunki określone w art. 71, zasiłek przysługuje: (...) 2) po okresie 90 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy - w przypadku wymienionym w ust. 1 pkt 2 i 8". W związku z tym, zasiłek dla bezrobotnych od 17 czerwca 2019 r. nie mógł przysługiwać skarżącemu, jednak z innych względów niż to podnosił organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji z [...] 2019 r. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewoda orzekł, jak w sentencji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję skarżący nie zgodził się z ustalonym stanem faktycznym, że stosunek pracy został rozwiązany za porozumieniem stron. Podniósł, że ustał on z powodu niewypłacenia przez pracodawcę wynagrodzenia. W jego ocenie Sąd Rejonowy w ogóle nie odniósł się do tej kwestii. Sprostował jedynie datę stosunku, ale nie orzekł o tym, ze rozwiązanie jego nastąpiło wskutek niewypłacenia wynagrodzenia. Skarżący nie otrzymał do tej pory sprostowanego świadectwa pracy. Skarżący podniósł nadto, że ponieważ pracodawca nie wypłacał wynagrodzenia wniósł pozwy o uregulowanie należności. Dołączył do skargi kopię wyroku zaocznego z dnia 11 września 2019 r., sygn. akt [...], kopię pozwu z dnia 1 kwietnia 2019 r., kopię świadectwa pracy,, kopię wyroku zaocznego z dnia 12 listopada 2019 r., sygn. akt [...], kopię pozwu z dnia 24 maja 2019 r. i kopie świadectwa pracy. W odpowiedzi na skargę wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając sprawę zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, a więc czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Kontrolowana decyzja zapadła we wznowionym postępowaniu, ale jej materialną podstawę stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. jedn., Dz. U. z 2020 r., poz. 1409 ze zm., zwanej dalej ustawą o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy). Przepis art. 75 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w pkt 1-7, wymienia enumeratywnie przesłanki, których wystąpienie pozbawia bezrobotnego prawa do zasiłku. Zgodnie z pkt 2 tej regulacji, prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w powiatowym urzędzie pracy rozwiązał stosunek pracy lub stosunek służbowy za wypowiedzeniem albo na mocy porozumienia stron. Jednocześnie w tym samym przepisie ustawodawca wprowadził wyjątek od zastosowania omawianej regulacji, polegający na zachowaniu przez bezrobotnego prawa do zasiłku jeżeli porozumienie stron nastąpiło z powodu upadłości, likwidacji pracodawcy lub zmniejszenia zatrudnienia z przyczyn dotyczących zakładu pracy albo gdy rozwiązanie stosunku pracy lub stosunku służbowego za wypowiedzeniem lub na mocy porozumienia stron nastąpiło z powodu zmiany miejsca zamieszkania lub pracownik rozwiązał umowę o pracę w trybie art. 55 § 11 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (t. jedn., Dz. U. z 2020 r., poz. 1320 ze zm., zwanej dalej Kodeksem pracy). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Op 466/19 podniósł, że " Na tle wykładni przytoczonych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że z woli prawodawcy nie każde rozwiązanie stosunku pracy na mocy porozumienia stron w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w powiatowym urzędzie pracy, daje podstawę do odmowy przyznania zasiłku wypłacanego wedle reguły określonej w art. 71 ust. 1 ustawy (za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się). Przepis ten odsyła m.in. do cyt. wyżej art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy, co nakłada na orzekające organy obowiązek zbadania nie tylko trybu rozwiązania stosunku pracy, ale również przyczyn z jakich do niego doszło. Przy czym organy nie mogą poprzestać wyłącznie na treści świadectwa pracy (por. przykładowo wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 lipca 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 484/17; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 890/17, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/go 168/12, wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W piśmiennictwie zwraca się również uwagę, że sankcja pozbawienia prawa do zasiłku ma miejsce również wtedy, gdy osoba zarejestrowana w charakterze bezrobotnego wcześniej sama wypowiedziała stosunek pracy lub stosunek służbowy albo zawarła porozumienie rozwiązujące (a więc albo dobrowolnie przyjęła ofertę złożoną w tej mierze przez pracodawcę, albo sama wystąpiła z taką ofertą). Dostrzega się jednak, że okoliczności dokonania tych czynności prawnych nie zawsze muszą świadczyć o braku woli kontynuowania konkretnego stosunku pracy (stosunku służbowego). W efekcie omawiana sankcja utraty prawa do zasiłku jest w kilku przypadkach wyłączana. Tak jest przede wszystkim wówczas, gdy porozumienie stron nastąpiło z powodu upadłości, likwidacji pracodawcy lub zmniejszenia zatrudnienia z przyczyn dotyczących zakładu pracy (por. Z. Góral (red.), Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Komentarz do art. 75, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX)." Jak dalej wywiódł WSA w Opolu w świetle powyższego stwierdzić należy, że ustawodawca uzależnił przyznanie zasiłku dla bezrobotnych, a w zasadzie okresu, od którego to świadczenie będzie przysługiwało, od przyczyny i trybu rozwiązania z pracownikiem stosunku pracy. "Prawodawca rozróżnia w tym wypadku dwie sytuacje, które rodzą odmienne dla bezrobotnego skutki prawne. Pierwsza z nich wiąże się z rozwiązaniem stosunku pracy z przyczyn leżących po stronie pracodawcy, co z oczywistych względów powoduje, iż pracownik nie ma wpływu na kształtowanie własnego zatrudnienia i wówczas prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy - art. 71 ust. 1 ustawy. Druga zaś jest związana z rozwiązaniem stosunku pracy z przyczyn leżących po stronie pracownika, gdy inicjatywa rozwiązania umowy o pracę należy do pracownika i to on kształtuje przebieg dotychczasowego zatrudnienia. W tym drugim przypadku ustawodawca przewiduje przyznanie zasiłku dla bezrobotnych po upływie okresu 90 dni od dnia zarejestrowania w charakterze bezrobotnego (por. cyt. wyżej wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 września 2017 r.; wyrok NSA z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2922/17)." Powyższe stanowisko Sąd w całej rozciągłości podziela i przyjmuje jako własne w niniejszej sprawie. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda ograniczył się tylko do literalnej wykładni art. 71 ust. 1 w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Nie przeprowadził prawidłowej wykładni wskazanych przepisów z uwzględnieniem ich celowościowego i funkcjonalnego aspektu. Skutkiem tego było nieprzeprowadzenie niezbędnej analizy pod katem tego, czy do rozwiązania stosunku pracy na mocy porozumienia stron doszło z przyczyn lezących po stronie pracodawcy, co stanowi naruszenie nie tylko przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i zastosowanie ale i jednocześnie naruszenie przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewoda i organ pierwszej instancji, właściwy w sprawie wznowienia postępowania, nie ustaliły bowiem w sposób właściwy i rzetelny stanu faktycznego niniejszej sprawy w kontekście tego, czy rozwiązanie stosunku pracy było spowodowane przez skarżącego, czy też nastąpiło to, jak podniósł w skardze, z przyczyn lezących po stronie pracodawcy – niewypłacania wynagrodzenia. Organy nie mogą się tylko ograniczać do treści wyroku Sądu Rejonowego z dnia 12 listopada 2019 r., sygn. akt [...]. W konsekwencji doszło też do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, jak w sentencji.