I OSK 1664/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek, Tomasz Zbrojewski, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2006 sygn. akt II SA/Wa 592/06 w sprawie ze skargi K. C. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dyrektora Oddziału Rejonowego WAM w B. w sprawie przydzielenia kwatery stałej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Dyrektor Oddziału Rejonowego WAM w B. decyzją z dnia [...] nr [...], utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego WAM w Ł. z dnia [...] nr [...], w przedmiocie przydzielenia K. C. osobnej kwatery stałej przy ul. [...] w Ł.. W dniu 27 września 2001 r., skarżący wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego w powyższej sprawie i jako podstawę wznowienia wskazał art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. podnosząc jednocześnie, że organy administracji wydając decyzję oparły się na fałszywych dowodach lub też nie znały okoliczności istotnych dla sprawy a istniejących w dniu wydania decyzji, tj. listy kolejności przydziału kwater w garnizonie Ł.. Przydział kwatery bowiem nastąpił z pominięciem tej listy. Dyrektor Oddziału Rejonowego WAM w B. postanowieniem z dnia [...] nr [...], wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie a następnie, ostatecznie, decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił uchylenia decyzji z dnia [...]. Decyzję tę utrzymał w mocy Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] nr [...], która stała się przedmiotem skargi do Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lipca 2004 r. sygn. akt I SA 3106/02, uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję. W uzasadnieniu wskazał m.in., że z uzasadnienia postanowienia z dnia [...] o wznowieniu postępowania nie wynika, czy jego wydanie zostało poprzedzone sprawdzeniem zachowania przez skarżącego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. Z treści tego postanowienia nie wynika też, czy któraś z podstaw wznowieniowych wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. miała w tym przypadku zastosowanie. Ponadto w decyzji odmawiającej uchylenia decyzji o przydziale kwatery, wydanej we wznowionym postępowaniu, jak również w zaskarżonej decyzji, organy nie wykazały przesłanki wznowieniowej, która dała podstawę do przeprowadzenia postępowania, co do przyczyny wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia sprawy. Stąd też decyzje te zostały wydane z naruszeniem art. 148 § 2 i art. 149 § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organ pierwszej instancji zwrócił się do K. C. pismem z dnia 11 stycznia 2005 r. o uzupełnienie i jednoznaczne określenie swojego wniosku w przedmiocie wznowienia postępowania. Pismem z dnia 2 lutego 2005 r. skarżący podtrzymał, że nadal aktualna jest podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. oraz dodał, że o powyższych okolicznościach dowiedział się w dniu 28 sierpnia 2001 r. Wobec powyższego Dyrektor Oddziału Rejonowego WAM w B., decyzją z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 150 § 1 i art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. oraz art. 16 ust. 2 pkt 1 i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. z 2005 r. Dz. U. Nr 41, poz. 398), odmówił uchylenia decyzji dyrektora Oddziału Rejonowego WAM w B. z dnia [...] nr [...], utrzymującej w mocy decyzję dyrektora Oddziału Terenowego WAM w Ł. z dnia [...] nr [...]. W uzasadnieniu podał, że wznowienie postępowania było "poprawne i uzasadnione". Nie stwierdzono bowiem żadnych przesłanek formalnych, powodujących niedopuszczalność wznowienia postępowania. Podanie bowiem złożyła osoba uprawniona, a w jej wniosku przywołano podstawy wznowienia określone w art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. Zachowany został również termin do wniesienia podania, bowiem skarżący dowiedział się o powyższych okolicznościach w dniu 28 sierpnia 2001 r. W związku z powyższym "prawidłowe i dopuszczalne było wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania z dnia [...]" W dalszej części podał, że nie występuje żadna z przesłanek wznowienia postępowania, na które powołuje się skarżący, tj. z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. Przede wszystkim fakt sfałszowania dowodów nie został stwierdzony żadnym prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu, zaś Prokuratura Garnizonowa w B. umorzyła i odmówiła wszczęcia dochodzenia w tej sprawie. Ponadto nie wystąpiła również przesłanka w postaci ujawnienia istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub dowodów, które istniały w dniu wydania decyzji lecz nie były znane organowi. Przydzielenie skarżącemu osobnej kwatery stałej, nastąpiło z uwzględnieniem przysługującego mu prawa do przyspieszonego przydziału kwatery z uwagi na fakt, że pełnił on obowiązki dowódcy jednostki wojskowej. Zatem z pominięciem osób oczekujących na przydział kwatery, co było zgodne z § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 27 maja 1996 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. Nr 65, poz. 320 ze zm.). Wniosek Dowódcy Garnizonu Ł. z dnia 8 lipca 1997 r., stosownie do treści § 11 ust. 2 i 3 cytowanego już wyżej rozporządzenia, był wnioskiem o przydział kwatery poza ostateczną listą kolejności przydziału kwater, zaś brak w dokumentacji tego wniosku z wyraźnym powołaniem się na § 17 ust. 1 rozporządzenia, nie ma większego znaczenia i należy fakt ten traktować jako uchybienie proceduralne, niemające wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie. Z kolei sformułowanie "przydział kwatery nastąpił zgodnie z obowiązującą listą kolejności przydziału kwater dla garnizonu Ł.", nie ma również istotnego znaczenia, gdyż nie miało to wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie uprawnień skarżącego do kwatery. W sprawie nie wystąpiły przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. W odwołaniu z dnia 24 sierpnia 2005 r. do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu opisując obszernie sytuację mieszkaniową w Garnizonie Ł. w chwili podjęcia przez niego starań o uzyskanie kwatery, podał, że nigdy nie wyraził zgody na przydział lokalu w inny sposób, niż zostało to określone w § 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Dalej podał, że z zestawienia treści zaskarżonej decyzji z decyzją nr [...] wynika fakt, iż ta ostatnia została sfałszowana. Ponadto przydział kwatery - zdaniem skarżącego - był bezprawny bowiem nastąpił niezgodnie z wnioskiem. Dalej podał, że w piśmie z dnia 18 czerwca 1997 r. podano nieprawdę, jakoby był zainteresowany przydziałem kwatery poza kolejnością, zaś przydzielona mu kwatera nie odpowiada przysługującym mu normom. Wniosek Dowódcy Garnizonu Ł. nie zezwalał mu na przydział innej kwatery aniżeli pozyskanej w ramach budownictwa realizowanego przez Agencję lub zakupu od innego podmiotu gospodarczego, zaś przydzielona mu kwatera została pozyskana w wyniku opróżnienia przez innego najemcę. Ponadto w decyzji nr [...] stwierdzono, że posiada on uprawnienia do pięciu norm, co pozostaje w sprzeczności z listą przydziału na 1998 r., w której stanowi się o sześciu normach. Jednocześnie powołał się na nowe podstawy wznowienia zawarte w art. 145 § 1 pkt 2, 4 i 6 k.p.a. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i w uzasadnieniu - powołując się na argumenty w niej zawarte - dodał, że rozszerzone podstawy wznowienia postępowania o przesłanki zawarte w art. 145 § 1 pkt 2,4 i 6 k.p.a. nie mogą być objęte kontrolą organu odwoławczego, bowiem nie stanowiły przedmiotu rozważań organu pierwszej instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz jej poprzedzającej i zarzucił jej naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 10 § 1, art. 24 pkt 5 i 6, art. 79 § 1 i 2, art. 81, art. 88 i art. 156 § 2 i 7 k.p.a. W obszernym uzasadnieniu, wskazując na podstawy wznowieniowe zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. powołał się na argumenty zawarte już we wniosku o wznowienie postępowania oraz w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji i wskazał na okoliczności będące przesłankami wznowienia z art. 145 § 1 pkt 2,4 i 6 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 592/06, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. C. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z [...] nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dyrektora Oddziału Rejonowego WAM w B. w sprawie przydzielenia kwatery stałej, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że zarówno we wniosku skarżącego z dnia 27 września 2001 r., jak i w piśmie z dnia 2 lutego 2005 r. skarżący wyraźnie wskazał na podstawy wznowienia określone w art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. Z powyższego wynika, że tylko te podstawy mogły zakreślać ramy postępowania. Jeżeli zatem skarżący dopatrzył się innych podstaw wznowienia, a mianowicie wyszczególnionych w art. 145 § 1 pkt 2, 3 i 6 k.p.a., to mogą one jedynie stanowić podstawę do zainicjowania nowego postępowania o wznowienie postępowania administracyjnego. W każdym bądź razie wskazanie na nie dopiero w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji nie rodzi po stronie organu obowiązku ich badania. W przeciwnym razie, organ ów dopuściłby się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Stosownie zaś do treści art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Wznowienie postępowania na tej podstawie ograniczone jest - co należy szczególnie wyeksponować - wystąpieniem łącznym następujących warunków: 1) w postępowaniu dowodowym prowadzonym w danej sprawie administracyjnej miało miejsce wystąpienie fałszywego dowodu, 2) sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu, 3) fałszywy dowód był podstawą ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że Wojskowa Prokuratura Garnizonowa w B. prawomocnymi postanowieniami umorzyła i odmówiła wszczęcia postępowania w tej sprawie. A zatem zbędne są rozważania co do pkt 1 i 3, bowiem warunki do wznowienia postępowania muszą być, co już wyżej podkreślono, spełnione łącznie. Jednakże, Sąd mimo to w pełni podziela stanowisko organu w tym względzie. Mianowicie, w sprawie będącej przedmiotem badania, nie doszło do fałszerstwa dowodów, będących podstawą ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy. Fałszerstwo dowodów może dotyczyć dowodów, na podstawie których została wydana decyzja, a nie samej decyzji. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. podstawą wznowienia jest ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, które istniały w dniu wydania decyzji, lecz nie były znane organowi wydającemu decyzję. Zatem muszą istnieć łącznie trzy przesłanki: 1) ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy są nowe, 2) istniały one w dniu wydania decyzji, 3) nie były znane organowi. W rozpoznawanej zaś sprawie powołane przez skarżącego okoliczności, nie są okolicznościami nowymi, ani też nieznanymi organowi w dniu wydania decyzji, bowiem świadczą o tym w sposób niebudzący żadnych wątpliwości pismo z dnia 18 czerwca 1997 r. nr [...] oraz pismo z dnia 11 sierpnia 1997 r. nr [...]. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji. K. C. wniósł od wyroku skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na: 1) naruszeniu prawa materialnego: a) art. 26 ust. 1 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1996 r.), b) § 17 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 maja 1996 r. (Dz. U. Nr 65, poz. 320); 2) naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 150 § 1 i § 2 oraz art. 156 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; 3) naruszeniu prawa procesowego, polegającego na obrazie art. 7 Konstytucji RP. Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wnosił o jej oddalenie i obciążenie skarżącego kosztami postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania sądowego. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Według art. 174 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania". Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 26 ust. 1 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 86, poz. 433 ze zm.) i § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 27 maja 1996 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 65, poz. 320 ze zm.). Podstawa ta, pomijając, że w skardze kasacyjnej nie wywiedziono - zgodnie z art. 174 pkt 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - rodzaju naruszenia prawa materialnego, nie jest usprawiedliwiona. Zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja została wydana w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Istotą instytucji wznowienia postępowania administracyjnego jest otwarcie możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją administracyjną ostateczną, jeżeli decyzja ta zapadła w trybie postępowania dotkniętego kwalifikowaną wadliwością procesową wyliczoną enumeratywnie w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Dopuszczalność ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej jest ograniczona ustaleniem kwalifikowanej wadliwości procesowej. W sprawie organy orzekające odmówiły uchylenia decyzji ze względu na brak wadliwości procesowej. Z tego względu organy orzekające w postępowaniu administracyjnym, jak i Sąd nie stosowały powołanych przepisów prawa materialnego, a zatem nie mogły przeprowadzić błędnej wykładni czy niewłaściwego zastosowania. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd przy rozpoznaniu sprawy art. 150 § 1 i § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie sądowoadministracyjne jest uregulowane powołaną ustawą - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do tego postępowania nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem przy rozpoznaniu sprawy w toku postępowania sądowoadministracyjnego przepisy te nie miały zastosowania. Nie jest zrozumiały zarzut naruszenia art. 156 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, który reguluje przesłanki negatywne, których wystąpienie wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia prawa procesowego, polegający na obrazie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Ustanowiona w art. 7 konstytucyjna zasada praworządności musi być powiązana z określonymi w art. 174 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podstawami kasacyjnymi. Art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, bez określenia rodzaju naruszenia prawa w procesie rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, nie może stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej. Powiązanie z art. 135 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest usprawiedliwione. Art. 135 tej ustawy stanowi "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej zastosowania". Art. 135 rozszerza właściwość sądu do kontroli i stosowania środków w celu usunięcia naruszenia w stosunku do innych aktów lub czynności, nie tylko do zaskarżonego aktu. Granice wyznaczają akty i czynności podjęte przez organy administracji. Sąd nie może wkraczać w sprawy nierozstrzygnięte przez organy administracji publicznej. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.