I GSK 2948/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 21 października 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. Cz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1424/17 w sprawie ze skargi G. Cz. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 29 maja 2017 r., nr 11/2017 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej po wznowieniu postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. Cz. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 13 marca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1424/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018, poz. 1302) – zwanej dalej "p.p.s.a." oddalił skargę G. Cz. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 29 maja 2017 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie nienależnie pobranej renty strukturalnej. Od tego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną zaskarżając go w całości, deklarując sformułowanie zarzutów opartych na obydwu podstawach kasacyjnych. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania skierowano wobec art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 235) – zwanej dalej "k.p.a." w związku z art. 29 ust. 7 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 1438) w związku z art. 26 i art. 29 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r., poz. 201) – zwanej dalej "o.p.". w związku z art. 31 ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2017 r., poz. 682) poprzez nieprawidłową, zawężoną wykładnię pojęcia interesu prawnego, odnosząc go wyłącznie do przepisów prawa materialnego normujących dany stosunek administracyjno-prawny. Zdaniem skarżącej prawidłowa jego wykładnia nakazuje badać ów interes w sposób szeroki, z punktu widzenia całego systemu prawa, nie tylko przepisów prawa administracyjnego, ale także przepisów innych gałęzi prawa, w tym cywilnego. Zarzuty naruszenia prawa materialnego obejmowały nieprawidłowe niezastosowanie art. 21 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanej w pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Okazały się nieuzasadnione, dlatego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, a motywy wyroku, zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. ograniczono do oceny tychże zarzutów. W pierwszej kolejności wskazać należy, że pomimo określenia części zarzutów jako procesowe, w rzeczywistości wszystkie dotyczą przepisów prawa materialnego, bo tak rozumieć należy próbę podważenia oceny Sądu pierwszej instancji w przedmiocie interesu prawnego skarżącej. W istocie zatem skarga kasacyjna została oparta jedynie na pierwszej podstawie kasacyjnej. Wiele lat temu E. Iserzon określił interes w ujęciu podmiotowym jako "emocjonalny stan pragnienia pewnego stanu rzeczy po stronie podmiotu, o który chodzi.". Dopiero jednak "j[J]eśli ten interes ustawodawca poddał ochronie prawnej, staje się on interesem w znaczeniu prawnym." (E. Iserzon [w:] E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory formularze, Warszawa 1965, s. 26 i 60). Ochronie w postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym podlega zatem tylko taki interes jednostkowy, który ma charakter kwalifikowany, oparty na prawie. Źródłem interesu prawnego jest norma prawna wyrażająca uprawnienie bądź obowiązek, którego konkretyzacja nastąpić ma w postępowaniu administracyjnym. Zgodzić się należy z twierdzeniem skarżącej, że przepisy, z których tego rodzaju norma może zostać dekodowana mogą należeć także do innych dziedzin niż prawo administracyjne, czego przykładem są choćby cywilistyczne przepisy o własności, odnoszące się do prawa rzeczowego, czy nawet rodzinnego. Wzorowane na sądowym procesie cywilnym postępowanie administracyjne tym różni się od swego pierwowzoru, że według dominującego, prezentowanego zarówno w nauce, jak i orzecznictwie poglądu, pojęcie interesu prawnego, determinującego status strony postępowania administracyjnego ma charakter obiektywny. Pozostaje ono ściśle uzależnione od obowiązywania przepisu prawa, stanowiącego źródło interesu bądź obowiązku, który stanowić ma przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej (zob. J. Borkowski [w:] J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1985, s. 111). Subiektywne przekonanie jednostki o posiadaniu przymiotu strony postępowania taką ją nie czyni, choć w literaturze prezentowano poglądy odmienne (zob. np. E. Iserzon [w:] E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory formularze, Warszawa 1965, s. 62 – 64). O ile zatem zasadnie skarżąca akcentuje na szeroki zakres źródeł interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, to już nietrafnie przypisuje sobie występowanie tego interesu w tej sprawie na podstawie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów. Nie stanowi go przecież ani przepis odsyłający, tj. art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, ani też zamieszczone w Ordynacji podatkowej przepisy odniesienia. Rygoryzm skargi kasacyjnej nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na to, by z urzędu, poza zakresem postawionych zarzutów weryfikować źródła interesu prawnego skarżącej. Niewskazanie przez skarżącą adekwatnej podstawy kasacyjnej w tym zakresie uniemożliwia w sprawie niniejszej pełną ocenę jej sytuacji prawnej. Obowiązująca w sprawie renty strukturalnej, a ustanowiona w art. 26 o.p. zasada odpowiedzialności całym majątkiem za zobowiązania publicznoprawne odnosi się także do uprawnionego do renty. Z kolei unormowany w art. 29 § 1 o.p. przedmiot odpowiedzialności jednostki za tego rodzaju zobowiązania uzasadnia zaspokojenie ich ze składników wspólności majątkowej małżeńskiej skarżącej. Skutkiem przyjęcia tego ustroju majątkowego jest z jednej strony automatyczne powiększanie go ze źródeł wskazanych w art. 31 § 1 i 2 pkt 1 – 4 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ale z drugiej strony – ryzyko pomniejszenia go w sposób określony w art. 41 § 1 tego Kodeksu, a także innych przepisów prawa, w tym art. 29 § 1 o.p. Przepis ten nie pozostawia wątpliwości co do tego, że zaspokojenie nałożonego na małżonka skarżącej obowiązku z tytułu zwrotu nienależnie pobranej renty strukturalnej może następować z majątku wspólnego. Zaprezentowane w tym zakresie stanowisko organów, a także Sądu pierwszej instancji nie narusza reguł wykładni wskazanych przepisów. Oceny tej nie podważa powołanie się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na przepisy prawa unijnego, tj. art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U.UE.L.2009.316.65) ani art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.U.UE.L.2004.141.18). Odnoszą się one bowiem do meritum sprawy zakończonej wydanej wobec małżonka skarżącej decyzją ostateczną, tj. wyłączeń dopuszczalności zwrotu świadczenia albo z powodu błędu organu albo upływu czasu. Kwestie te w sprawie niniejszej nie stanowiły przedmiotu oceny ani organów ani Sądu pierwszej instancji; wykraczały wszak poza istotę sprawy, tj. interesu prawnego skarżącej w tej sprawie i ewentualne pominięcie jej udziału w postępowaniu prowadzonym w stosunku do małżonka. W zaskarżonym wyroku nie można dopatrzyć się także naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji. Sąd pierwszej instancji nie stosował art. 21 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji, bo rozpoznanie tej sprawy tego nie wymagało. Obowiązująca regulacja dostępu do postępowania administracyjnego w sprawie renty strukturalnej i zwrotu świadczenia z tego tytułu jest wystarczająca dla ochrony praw skarżącej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd postanowił na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.