II OSK 2181/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 20 października 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SAB/Wa 36/11 umarzającego postępowanie sądowe w sprawie ze skargi A. P. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE W dniu 7 lutego 2011 r. A. P., reprezentowany przez radcę prawnego G. G., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu pawilonów handlowych oraz ustępu publicznego (szaletu) na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] (obecnie część działki [...] z obrębu [...]) położonej w rejonie ulicy [...] w Warszawie. Na rozprawie, która odbyła się w dniu 22 czerwca 2011 r., pełnomocnik organu złożył do akt sprawy kserokopię decyzji z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla powyżej wskazanej inwestycji oraz wniósł o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 22 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SAB/Wa 36/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie sądowe w sprawie bezczynności Prezydenta m. st. Warszawy. Sąd pierwszej instancji wskazał, że Prezydent m. st. Warszawy uwzględnił skargę na bezczynność. Uwzględnienie skargi polegało na rozpoznaniu sprawy z wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji i wydaniu decyzji z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wobec skorzystania przez organ z uprawnień samokontrolnych przewidzianych przez ustawodawcę w art. 54 § 3 p.p.s.a., przestał istnieć przedmiot zaskarżenia, co uzasadniało umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Sąd pierwszej instancji wskazał, że również z przepisu art. 149 p.p.s.a. wynika, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność nawet wówczas, gdy ta decyzja lub akt zostały podjęte z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania. W takim wypadku postępowanie sądowe w sprawie ze skargi na bezczynność organu winno ulec umorzeniu jako bezprzedmiotowe (por. postanowienie NSA z dnia 15 czerwca 2004 r., sygn. akt GSK 609/04 niepublikowane). Od powyższego postanowienia A. P. wniósł skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia, zaskarżonemu postanowieniu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił: - błędne ustalenie faktyczne, iż uwzględnienie skargi na bezczynność przez Prezydenta m. st. Warszawy polegało na rozpoznaniu sprawy z wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji z 1998 r. (decyzja z dn. [...].05.2011 r. nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy), podczas gdy decyzja została wydana w sprawie wszczętej w dniu 9 marca 2011 r., zaś skarga została złożona na bezczynność wynikającą z postępowania wszczętego wnioskiem jeszcze z 1998 r.; - naruszenie art. 149 p.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia wniosku złożonego przez skarżącego na rozprawie w dniu 22 czerwca 2011 r. o potraktowanie skargi jako skargi na przewlekłość postępowania; - naruszenie art. 4 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz.U. 2011 Nr 6, poz. 18) w związku z nieuwzględnieniem stosowania art. 149 p.p.s.a. w brzmieniu ustalonym tą ustawą obowiązującym na dzień wydania orzeczenia. Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o wystąpienie do Burmistrza Dzielnicy [...] o doręczenie akt sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2011 r. [...] jak i również akt sprawy dotyczącej wydania na rzecz pani M. N. decyzji budowlanej lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w 2001 r. powołanej w powyższej decyzji jako mogące mieć znaczenie dla należytego rozstrzygnięcie sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik podniósł, iż postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wszczęte na wniosek stron jeszcze w 1998 r. nie zostało zakończone - brak jest decyzji ostatecznej, zaś decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] maja 2011 r. dotyczyła innego postępowania wszczętego z urzędu przez organ z pominięciem pierwotnego postępowania, które nie zostało zakończone. Według skarżącego wszczęcie postępowania miało miejsce w 1998r. - z chwilą złożenia przedmiotowego wniosku. Natomiast dnia 09 marca 2011 r. Zarząd Dzielnicy [...] wystosował zawiadomienie o wszczęciu postępowania w ww. sprawie oraz wezwał do udzielenia informacji czy strony podtrzymują wniosek z dn. 28 sierpnia 1998r., następnie zaś umorzył przedmiotowe postępowanie. Zdaniem skarżącego nie można wszcząć postępowania, które zostało już wszczęte na wniosek i nie zostało do chwili obecnej zakończone. W ocenie skarżącego Sąd odniósł się wyłącznie do stanu faktycznego, pomijając analizę stanu prawnego z punktu widzenia legalności działań organu administracji. Pełnomocnik skarżącego podniósł, iż orzeczenie Sądu pierwszej instancji sankcjonuje stan prawny, w ramach którego postępowanie wszczęte raz na wniosek stron, zostało ponowne wszczęte. Pełnomocnik skarżącego podniósł, iż Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił zmiany brzmienia art. 149 p.p.s.a., jest to o tyle, że w trakcie rozprawy pełnomocnik wniósł formalnie wniosek rozszerzający zakres skargi także na przewlekłość postępowania. Zgodnie z art. 149 w brzmieniu obowiązującym na dzień orzekania, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Natomiast Sąd pierwszej instancji odnosząc się do powyższej kwestii uznał, że z racji wejścia w życie powołanego przepisu już po złożeniu skargi, nie ma możliwości zastosowania jego w nowym brzmieniu obowiązującym na dzień rozpoznania sprawy. W ocenie skarżącego, powyższe stanowisko jest bezpodstawne bowiem art. 4 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. 2011, Nr 6, poz. 18) przewiduje wejście w życie powołanego przepisu w terminie do 3 miesięcy od daty ogłoszenia zmiany tj. od dnia 04 kwietnia 2011 r. Zdaniem skarżącego powołany przepis nie ogranicza zastosowania art. 149 p.p.s.a. w nowym brzmieniu do skarg składanych od jego wejścia w życie. Według skarżącego z racji braku przepisów intertemporalnych należy uznać, że ma on również zastosowanie do skarg wniesionych przed 4 kwietnia 2011 r. ale rozpoznawanych po tej dacie. Oznacza, to że skarga, uwzględniając powyższą argumentację, powinna zostać rozpoznana zgodnie z obowiązującym brzmieniem art. 149 upsa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Urzędu m.st. Warszawy – Urząd Dzielnicy [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. powoływanej dalej jako p.p.s.a), Naczelny Sąd Administracyjny rozpatruje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania określoną w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występują żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które mogłyby świadczyć o nieważności postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach i których zaistnienie powodowałoby konieczność zakończenia sprawy, co do zasady, już na tym etapie postępowania kasacyjnego. Zgodnie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Poglądy doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego są zgodnie co do tego, iż bezprzedmiotowość postępowania sądowego zachodzi w przypadku wydania aktu lub podjęcia czynności przez organ w sprawie, w której została wniesiona skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Z powyższą sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Przedmiotem skargi A. P. była bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy polegająca na nierozpoznaniu jego wniosku z dnia 28 sierpnia 1998 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu pawilonów handlowych oraz ustępu publicznego (szaletu) na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] (obecnie część działki [...] z obrębu [...]) położonej w rejonie ulicy [...] w Warszawie. Jak wynika z akt sprawy postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Prezydent m. st. Warszawy umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej wniosku z dnia 28 sierpnia 1998 r. co wynika z uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie zatem przyjął, że w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia z bezczynnością organu bowiem po wniesieniu skargi została wydana decyzja o umorzeniu postępowania. Oznacza to tym samym, że postępowanie w sprawie ze skargi na bezczynność organu stało się bezprzedmiotowe, a zatem zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało je umorzyć. Zastosowanie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. we wskazanej wyżej sytuacji uzasadnia przepis art. 149 p.p.s.a., który nakazuje sądowi przy uwzględnieniu skargi na bezczynność zobowiązać organ w określonym terminie do wydania danego aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zatem, a contrario wydanie przez organ aktu lub podjęcie czynności wyłącza możliwość uwzględniania skargi, nawet gdy powyższe organ dokonał już po terminie zakreślonym ustawą. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zajął się rozpoznaniem, czy zachodziła bezczynność organu czy też nie. Jak wykazano wyżej wobec podjęcia przez organ decyzji prawidłowo postępowanie zostało umorzone. Natomiast niedopuszczalne jest w tym trybie badanie merytoryczne wydanej decyzji, gdyż może być to nastąpić w trybie przewidzianym przepisami prawa do zaskarżenia tej decyzji w postępowaniu administracyjnym, a następnie ewentualnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż zarzut dotyczący naruszenia art. 149 p.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji wniosku złożonego przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie w dniu 22 czerwca 2011 r. o potraktowanie skargi jako skargi na przewlekłość postępowania nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem stwierdzenie przewlekłości postępowania jest odrębnym postępowaniem i winno być zainicjowane odrębną skargą. Nie ma więc żadnych przeszkód żeby skargę na przewlekłość postępowania skarżący kasacyjnie złożył ponownie. Będzie to wymagało zainicjowania postępowania sądowego zgodnie z przepisami procedury sądowoadministracyjnej, a więc zajęcia stanowiska przez organ, którego przewlekłości dotyczy skarga. Należy również wyjaśnić, iż o przewlekłości postępowania można mówić dopiero z wprowadzeniem tej instytucji do obiegu prawnego, a więc z dniem 11 kwietnia 2011r. Z tego względu na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną należało oddalić.