II GSK 1278/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Sz 1451/14 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. M. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Sz 1451/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2013. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] kwietnia 2013 r. do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. wpłynął wniosek A. M. o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na 2013 r., w którym zadeklarował w ramach płatności z tytułu ONW dwie działki rolne o identyfikatorze A i B o powierzchni odpowiednio 20,00 ha i 25,37 ha. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił przyznania stronie wnioskowanej pomocy finansowej. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił decyzję organu I instancji z powodu wątpliwości co do ustalonej powierzchni działki rolnej B kwalifikującej się do przyznania wnioskowanej płatności i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], na podstawie art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25, z 28 stycznia 2011 r., str. 8), Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił A. M. pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania z powodu ustalenia, że stwierdzony obszar działki rolnej A jest znacznie mniejszy (9,83 ha) niż zadeklarowany we wniosku (20,00 ha). Dodał również, że poziom ustalonych nieprawidłowości w deklaracji działek rolnych, wyniósł 27,6590%. A. M. złożył odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej m.in. przyjęcie, że w sprawie decydujące znaczenia mają dane zawarte w systemie informacji geograficznej, a nie faktyczna powierzchnia podlegająca płatności, a także nieprzeprowadzenie kontroli na miejscu, celem ustalenia rzeczywistej powierzchni działek oraz przeprowadzenie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego w sprawie, co sprowadza się do przyjęcia, że na podstawie ortofotomapy z dnia 30 lipca 2004 r. organ jest w stanie stwierdzić stan faktyczny działki w roku 2013 r. Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w S. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ podniósł, że powierzchnia ewidencyjno - gospodarcza działek rolnych ustalona została na podstawie analizy danych dotyczących działek ewidencyjnych, na których położone są działki rolne, zawartych w Systemie Identyfikacji Działek Rolnych. Organ odwoławczy podniósł, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dysponuje oprogramowaniem informatycznym umożliwiającym przestrzenną obserwację zdjęć lotniczych, i właśnie tę możliwość wykorzystuje w przeprowadzanej przez pracowników ARiMR kontroli administracyjnej. Podczas wizualizacji działki ewidencyjnej, na której położone są działki rolne A i B, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wykonał pomiar powierzchni kwalifikującej się do objęcia systemem pomocy przy zachowaniu norm w rozumieniu art. 2 pkt 34 Rozporządzenia Nr 1122/2009, czyli wszystkich znajdujących się na działkach użytków rolnych typu grunty orne, pastwiska, łąki, sady czy wieloletnie uprawy, z wykluczeniem tej części gruntów, na której znajdowały się elementy trwale wykluczone z prawa ubiegania się o płatności, typu zakrzaczenia, zadrzewienia czy nieużytki. Organ odwoławczy uznał, że ustalone powierzchnie kwalifikujące się do przyznania płatności na podstawie i w oparciu o system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009, określone zostały prawidłowo, w związku z czym nie było podstaw do ich obalenia. Weryfikacja powierzchni kwalifikującej się do płatności została dokonana na podstawie obowiązujących w 2013 r. ortofotomap terenu działki [...] wykonanych w dniu 12 września 2010 r. Stąd, zdaniem organu, zarzut dotyczący rozstrzygnięcia na podstawie ortofotomapy z dnia 30 lipca 2004 r. jest bezzasadny. Organ stwierdził, że na działce ewidencyjnej nr [...] przeprowadzono w 2012 r. wizytację terenową, podczas której dokonano pomiaru powierzchni uprawnionej do płatności, dokumentując wizytację fotografiami obszarów kwalifikujących się do płatności, jak i obszarów, co do których płatność nie przysługuje. Ustalona w ten sposób powierzchnia użytkowana rolniczo na zadeklarowanej działce [...] wyniosła 35,5149 ha przy deklarowanej 39,04 ha. Z uwagi na to, że powierzchnia wyznaczona w kontroli na miejscu w roku 2012 stanowi aktualną informację o powierzchni użytkowanej rolniczo, zdaniem organu, należy uznać ją za prawidłową. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie A. M. zarzucił organowi brak przeprowadzenia kontroli na miejscu celem ustalenia rzeczywistej powierzchni działek i dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, bowiem na podstawie ortofotomapy z dnia 12 września 2010 r. organ stwierdził stan faktyczny działki w 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 5 marca 2015 r., wydanym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podkreślił, że wizytacja działki w 2012 r. i sporządzona podczas niej dokumentacja fotograficzna zweryfikowała i potwierdziła ustalenia organu dokonane na podstawie ortofotomapy z września 2010 r. co do powierzchni użytkowanej rolniczo. Kontrola z wykorzystaniem środków informatycznych ma znaczenie zasadnicze, a kontrola na miejscu, której domagał się skarżący, może być stosowana jako uzupełnienie, co wynika z art. 20 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009. W ocenie Sądu I instancji, ortofotomapa jest jedynym prawnie dostępnym instrumentem weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności, a zatem przeprowadzenie bieżącej kontroli na miejscu, której domaga się skarżący w roku 2014, jest bezpodstawne, nie stanowi bowiem alternatywnej dla ortofotomapy podstawy ich weryfikacji. Sąd I instancji stwierdził, że z akt sprawy nie wynika, by skarżący podważył ustalenia organu co do stwierdzonej powierzchni kwalifikowalnej do płatności, nie przedstawił w postępowaniu o przyznanie płatności żadnego dowodu, stosownie do art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. nr 64, poz. 427). Nie podał żadnej okoliczności, która skutecznie wzruszyłaby ustalenia organów stanowiące faktyczną podstawę wydanej w sprawie decyzji. Zdaniem Sądu I instancji, z przedłożonego na rozprawie protokołu z dnia [...] marca 2015 r. z oględzin działki nr [...] przeprowadzonych w dniu [...] marca 2015 r., nie wynika, by przed datą wydania zaskarżonej decyzji zmieniła się powierzchnia referencyjna spornej działki. Jak wynika z treści tego protokołu, powierzchnia PEG według stanu na dzień [...] marca 2015 r. wynosi 35,54 ha, co świadczy, że nie zdezaktualizowała się ona w stosunku do powierzchni PEG ustalonej przez organ na dzień wydania zaskarżonej decyzji. A. M. złożył od wyroku WSA w Szczecinie z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Sz 1451/14 skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. a) art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez jego niezastosowanie, mimo że skarżący złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym, b) art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 poprzez jego niewłaściwą interpretację i przyjęcie, że decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma powierzchnia ustalona w oparciu o tzw. ortofotomapy niezależnie od ich zgodności ze stanem faktycznym oraz poprzez przyjęcie, iż ortofotomapa jest jedynym prawnie dostępnym instrumentem kontroli powierzchni działek rolnych, c) § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w zw. z art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez ich niewłaściwą interpretację i przyjęcie, że w niniejszej sprawie decydujące znaczenie dla jej rozstrzygnięcia mają dane zawarte w systemie informacji geograficznej a nie faktyczna powierzchnia podlegająca płatności. Ponadto skarżący postawił zarzut naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ: 1. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie umożliwiającym zbadanie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności poprzez brak przeprowadzenia kontroli na miejscu, celem ustalenia rzeczywistej powierzchni przedmiotowych działek, pomimo że treść wniosku pozostaje niezgodna z danymi systemu informacji geograficznej, czego skutkiem było nieprawidłowe ustalenie powierzchni, do której przysługuje przedmiotowa dopłata, dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny materiału dowodowego w sprawie, co sprowadza się do przyjęcia, że na podstawie ortofotomapy z dnia 12 września 2010 r. organ jest w stanie stwierdzić stan faktyczny działki w roku 2013 r., czego skutkiem było nieprawidłowe ustalenie powierzchni, do której przysługuje przedmiotowa dopłata oraz nieuznanie, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma protokół oględzin działki referencyjnej w zakresie weryfikacji powierzchni PEG z dnia [...] marca 2015 r. - w aktach sprawy - w sytuacji, w której po wielokrotnie ponawianych przez skarżącego wnioskach o weryfikację powierzchni PEG, ów wniosek znalazł w końcu wyraz w tym protokole, potwierdzając stanowisko skarżącego, że wnioskowana przez niego powierzchnia nie jest zawyżona (a co więcej jest zaniżona i wynosi 48,42 ha), 2. art. 75 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu wnioskowanego przez skarżącego z kontroli na miejscu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że w postępowaniu o przyznanie płatności ONW kluczowe znaczenie ma rzeczywisty areał gruntów, a nie wynikający z systemu informacji geograficznej, jeżeli ten zawiera nieaktualne albo nieprecyzyjne dane. Tymczasem organ oparł decyzję na danych zawartych w systemie informacji geograficznej, które zostały ustalone na podstawie ortofotomapy wykonanej w dniu 12 września 2010 r. W ocenie skarżącego, w sytuacji, w której beneficjent kwestionuje sposób ustalenia powierzchni referencyjnej w oparciu o narzędzia informatyczne i wnosi o ponowne zbadanie i obliczenie tej nieprawidłowości, organ winien rozważyć potrzebę dokonania kontroli na miejscu, w celu zweryfikowania danych systemowych. Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie została uwzględniona. W skardze kasacyjnej wnoszący tę skargę kwestionuje przede wszystkim ustalenia powierzchni działki zgłoszonej przez niego do pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2013. Zarzuca, że powierzchnię działki kwalifikującej się do tych dopłat ustalono jedynie na podstawie ortofotomapy sporządzonej 12 września 2010 r. Odmówiono mu zatem płatności za rok 2013 na podstawie nieaktualnych danych, pochodzących z roku 2010. Podstawą płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania jest ustawa z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (art. 5 pkt 12) oraz rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Sekcja 2, Oś 2 art. 36 lit. i oraz ii). Szczegółowe zasady wprowadzania procedur kontroli w odniesieniu do środków wsparcia udzielanego na podstawie rozporządzenia nr 1698/2005 określa wymieniane już wyżej rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r. Według art. 7 tego rozporządzenia dla celów wsparcia przyznanego zgodnie z art. 36 rozporządzenia nr 1698/2005 stosuje się m.in. art. 6 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. Ten ostatni przepis stanowi, że system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 stosowany jest na poziomie działek referencyjnych takich jak działka katastralna lub na poziomie bloku produkcyjnego, co gwarantuje jednoznaczną identyfikację działki referencyjnej. Rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011 przewiduje sprawdzanie zgodności działek zgłoszonych do płatności z kryteriami kwalifikowalności w trybie kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu, przy wykorzystaniu zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianego w art. 14 i nast. Rozporządzenia (WE) nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r. (art. 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Z art. 20 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 wynika, że wnioski o pomoc podlegają kontroli administracyjnej, mającej na celu weryfikację warunków kwalifikowalności tych wniosków do pomocy. Kontrola administracyjna jest podstawowym i niezbędnym sposobem weryfikacji tych wniosków. Płatności nie dokonuje się bowiem przed zakończeniem sprawdzenia warunków kwalifikowalności w ramach kontroli administracyjnej i mogącej mieć uzupełniające zastosowanie kontroli na miejscu (art. 29 ust. 3 rozporządzenia). W celu przeprowadzaniu takich kontroli tworzy się zintegrowany system administrowania i kontroli, składający się m.in. ze skomputeryzowanej bazy danych, systemu identyfikacji działek rolnych i systemu identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności (art. 14 i art. 15 ust. 1 rozporządzenia). System identyfikacji działek rolnych jest ustanawiany ma podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub innych danych kartograficznych, przy wykorzystaniu technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych (art. 17 rozporządzenia). System identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności pozwala na weryfikację uprawnień oraz kontrole krzyżowe z wnioskami o pomoc i systemem identyfikacji działek rolnych (art. 18 ust. 1 rozporządzenia). Ten system pozwala na bezpośrednie i natychmiastowe zapoznanie się przez właściwy organ państwa członkowskiego z danymi dotyczącymi co najmniej czterech kolejnych poprzednich lat kalendarzowych (art. 18 ust. 2). W rozpoznawanej sprawie zweryfikowano w trybie kontroli administracyjnej, przy użyciu m.in. ortofotomap, powierzchnię działek zgłoszonych do płatności w stosunku do powierzchni działek referencyjnych określonych w systemie identyfikacji działek rolnych, ustalając, że do powierzchni zadeklarowanej włączono część gruntów trwale i wcześniej wykluczonych z prawa ubiegania się o płatności. W rozpatrywanym przypadku nie chodzi więc o ustalenie powierzchni działki kwalifikującej się do dopłat według stanu na rok przyznania płatności (2013). Dlatego też było dopuszczalne wykorzystanie ortofotomapy z 2010 r. (podlegającej okresowym aktualizacjom) Należy dodać, że stan dotyczący powierzchni działek zgłoszonych do płatności był weryfikowany podczas przeprowadzonej w 2012 r. wizytacji terenowej na działce [...], na której położone są działki zgłoszone do płatności. W skardze kasacyjnej wnoszący tę skargę ograniczył się do zarzutu niedostatecznego ustalenia stanu faktycznego działki w roku 2013, w tym nieprzeprowadzenia dowodu kontroli na miejscu. W postępowaniu w sprawach dotyczących tych płatności nie stosuje się jednak w pełni zasad postępowania dowodowego, określonych w k.p.a. Według art. 3 ust. 3 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013, strony oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Wnoszący skargę kasacyjną nie przedstawił żadnych dowodów, które mogłoby być podstawą do zakwestionowania ustaleń organu co do różnicy powierzchni pomiędzy powierzchnią działek referencyjnych, a powierzchnią działek zgłoszonych do płatności. Mając to wszystko na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).