II SA/Bd 882/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak ( spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2020r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. UZASADNIENIE II SA/Bd 882/20 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] 2020 r., nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. H. pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego, dwóch wolnostojących reklam, [...] miejsc postojowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach o nr ewid.[...] w obrębie ewidencyjnym [...], gm. [...]. Po rozpoznaniu odwołania S. F. i J. F., Wojewoda decyzją z dnia [...] 2020 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w związku z doniesieniami odwołujących, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził czynności kontrolne, podczas których ustalono, że inwestor rozpoczął roboty budowlane, mimo trwającego postępowania odwoławczego. Jak zaznaczył przy tym Wojewoda, ze zdjęć przesłanych w dniu [...] 2020 r. przez odwołujących się wynika, że na dzień [...] 2020 r. (zatem na dzień wydania decyzji przez Starostę [...]) trwała zaawansowana budowa budynku. W związku z powyższym, w ocenie Wojewody bez wątpienia doszło do rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, co w konsekwencji powodowało brak możliwości wydania pozwolenia na budowę i konieczność umorzenia postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję J. H. zarzucił: 1. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego, a także dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co doprowadziło organ do błędnego przyjęcia, że skarżący wykonywał prace budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę; 2. naruszenie art. 32 ust. 4a w zw. z art. 3 pkt 7 i zart. 28 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuprawnionym przyjęciu, że skarżący realizował roboty budowlane objęte decyzją Starosty [...] z dnia [...] 2020r. w czasie, gdy decyzja ta nie była ostateczna. Uzasadniając podnoszone zarzuty skarżący wywiódł, że dysponując decyzją Starosty o pozwoleniu na budowę, po dopełnieniu wszystkich innych wymogów prawnych, w tym zgłoszenia faktu rozpoczęcia robót budowlanych Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego mimo, że decyzja o pozwoleniu nie miała waloru ostateczności, mógł rozpocząć roboty budowlane. Skarżący wyjaśnił przy tym, że decyzją Starosty [...] z dnia [...] 2019 r., nr [...] udzielono mu pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego, dwóch wolnostojących reklam, [...] miejsc postojowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz rozbiórkę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach o nr. ew. [...] obr. ew. [...]. Roboty wykonywane w okresie funkcjonowania tego pozwolenia na budowę zostały wstrzymane przez PINB w dniu [...] 2019 r. w związku z uchyleniem pozwolenia na budowę przez Wojewodę decyzją z dnia [...] 2019r., do czasu uzyskania nowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący zwrócił uwagę, że Wojewoda nie jest organem właściwym do stwierdzania samowoli budowlanej, a w tym kierunku, w ocenie strony, zmierza argumentacja organu II instancji. Wywiódł też, że należy rozróżnić sytuację, w której inwestor wybudował obiekt budowlany nie posiadając wymaganego pozwolenia na budowę od sytuacji, w której inwestor rozpoczął budowę na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę zwłaszcza, gdy działał w zaufaniu do organów administracji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonej decyzji, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody, uchylająca decyzję Starosty [...] o pozwoleniu na budowę i umarzająca postępowanie. Wskazać należy, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w oparciu o art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019r., poz. 1186 ze zm., dalej "prawo budowlane"), w świetle którego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 prawa budowlanego. Wykładnia powyższego przepisu nie budzi aktualnie w orzecznictwie wątpliwości. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 września 2018 r., sygn.. II OSK 151/18, to, że w aktualnym brzmieniu omawianego przepisu nie ma mowy o "ostatecznej" decyzji, nie oznacza, że ustawodawcy chodziło o przyznanie inwestorom uprawnienia do rozpoczęcia do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Powołany przepis w brzmieniu sprzed wskazanej nowelizacji, stanowiący, że roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, był przepisem szczególnym wobec regulacji zawartej w art. 130 k.p.a., która przewidywała w niektórych sytuacjach możliwość wykonania decyzji administracyjnej, mimo że nie była ona ostateczna, mianowicie np. wówczas, gdy decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności (art. 130 § 3 pkt 1 k.p.a.) oraz gdy decyzja była zgodna z żądaniem wszystkich stron. Art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego w ówczesnym brzmieniu oznaczał, że decyzję o pozwoleniu na budowę można było wykonywać jedynie wtedy, gdy była ona ostateczna, a więc nie można jej było nadać rygoru natychmiastowej wykonalności, a także nie można jej było wykonywać zanim stała się ostateczna, gdy była zgodna z żądaniem wszystkich stron. Takie rozumienie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego było przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie (Anna Ostrowska w: Prawo budowlane. Komentarz, Andrzej Gliniecki (red.), str. 239 – 240, Warszawa 2014). Uwzględnienie tego utrwalonego rozumienia art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego prowadzi do przyjęcia, że zmiana polegająca na usunięciu z przepisu jedynie słowa "ostatecznej", miała doprowadzić do tego, że do decyzji o pozwoleniu na budowę będą miały zastosowanie przepisy art. 130 k.p.a., dotyczące wykonalności decyzji administracyjnych. Obecne brzmienie przepisu należy więc rozumieć jako stwierdzenie, że do decyzji o pozwoleniu na budowę stosuje się art. 130 k.p.a., a więc, że co do zasady wykonaniu podlega ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, zaś nieostateczna w przypadkach określonych w art. 130 § 3 i 4 k.p.a. Tak też przyjmuje się w doktrynie prawa, np. Anna Ostrowska w: Prawo budowlane. Komentarz, Andrzej Gliniecki (red.), Warszawa 2016, str. 241 – 244. Na taką intencję ustawodawcy, wprawdzie ograniczoną jedynie do możliwości zastosowania art. 130 § 4 k.p.a., wskazuje także uzasadnienie projektu ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, którą zmieniono art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez skreślenie słowa "ostatecznej" (druk nr 2710 Sejmu VII kadencji). Reasumując tę część rozważań stwierdzić należy, że legalne wykonywanie robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę możliwe jest wyłącznie w przypadku dysponowania decyzją o pozwoleniu na budowę, która jest ostateczna lub która jest natychmiast wykonalna. Zastrzeżeń Sądu nie budzą ustalenia organu z których wynika, że inwestor prowadził roboty budowlane, pomimo że nie dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Zarówno bowiem decyzja Starosty [...] z dnia [...] 2020 r., jak i przywołana przez skarżącego wcześniejsza decyzja Starosty z dnia [...] 2019 r. (uchylona następnie przez Wojewodę decyzją z dnia [...] 2019 r.), nie uzyskały waloru ostateczności. Jednocześnie w sprawie nie zostały spełnione określone w art. 130 § 3 pkt 1 i 2 i § 4 K.p.a. przesłanki upoważniające inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji. Żadnej ze wspomnianych decyzji Starosty nie nadano bowiem rygoru natychmiastowej wykonalności, nie podlegały one natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy, ani też nie można uznać, że były zgodna z żądaniem wszystkich stron (o braku takiej zgodności świadczy chociażby wniesienie odwołania przez S. F. i J. F.) jak i nie zrzekły się prawa do wniesienia odwołania wszystkie strony tego postępowania administracyjnego. Zasadnie w tych okolicznościach sprawy organ odwoławczy stwierdził, że zrealizowanie w części przedmiotowej inwestycji oznacza, że postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę tej inwestycji stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. To zaś obligowało organ drugiej instancji do uchylenia decyzji Starosty zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę i umorzenia postępowania pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu, który mógłby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r. poz. 2325; ze zm.) oddalił skargę jako nieuzasadnioną.