II SA/Rz 1022/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 października 2020 r. sprawy ze sprzeciwu H. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego -oddala sprzeciw- UZASADNIENIE Przedmiotem sprzeciwu H. K. (dalej w skrócie: "skarżąca") jest decyzja Wojewody (dalej w skrócie: Wojewoda/ organ odwoławczy) z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] uchylająca decyzję Starosty (dalej w skrócie: Starosta/organ I instancji) z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] znak: [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Stan faktyczny i prawny ze sprzeciwu od powyższej decyzji przedstawia się następująco. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2019 r. skarżąca wystąpiła do Starosty o pozwolenie na przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w S.. Do wniosku zostały dołączone cztery egzemplarze projektu budowlanego oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ I instancji pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego. Pismem z dnia [...] maja 2019 r. strona postępowania – A. P. wniosła uwagi do planowanej inwestycji z informacją, że część prac na budynku skarżącej zostały już wykonane. Starosta pismem z dnia [...] maja 2019 r. przekazał uwagi i zastrzeżenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie: PINB) zaznaczając, że ewentualne stwierdzenie samowoli budowlanej spowoduje brak możliwości wydania pozwolenia na budowę. Kolejno, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. zawiesił z urzędu prowadzone postępowanie do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Pismem z dnia [...] marca 2020 r. PINB poinformował Starostę, że decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] nakazał współwłaścicielom zaniechanie dalszych robót budowlanych w budynku mieszkalnym istniejącym na działce nr [...] położonej w S.. Z uwagi na powyższe, Starosta postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. podjął z urzędu postępowania administracyjne i następnie opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącej pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] w S.. W odwołaniu od decyzji organu I instancji A. P. wskazała na konieczność zaniechania robót budowalnych związanych z przebudową przedmiotowego budynku, które jej zdaniem mogą zagrażać życiu i zdrowiu nie tylko mieszkańcom budynku, ale także jej jako najbliższemu sąsiadowi. Po rozpoznaniu odwołania A. P. od powyższej decyzji, Wojewoda działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. opisana na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wydanej decyzji Wojewoda wskazując na treść art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, dalej w skrócie: ustawy Prawo budowlane) wyjaśnił, że Starosta nie wywiązał się w sposób należyty z określonych obowiązków. Wojewoda podkreślił, że zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego - do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć m.in. cztery egzemplarze projektu budowlanego, a zatem projekt budowlany stanowi integralną część wniosku o pozwolenie na budowę, który podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę, i nie może być żadnych rozbieżności pomiędzy tymi dokumentami. Organ odwoławczy w tym zakresie wypunktował powstałe rozbieżności. Wojewoda wyjaśnił także, że jak Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2020r, nr [...] uchylił decyzję wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] w dniu [...] lutego 2020 r. w sprawie nakazania zaniechania dalszych robót budowlanych w budynku mieszkalnym na działce nr [...] położonej w S. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji winien ustalić, czy PINB w S. zakończył prowadzone postępowanie, bowiem sprawa legalności robót budowlanych wykonanych w przedmiotowym budynku może pozostawać w ścisłym związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym w przedmiocie pozwolenia na przebudowę ww. obiektu budowlanego. Organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji winien przesądzić, czy ustalenia dokonane przez pracowników PINB w trakcie kontroli obiektu, co do których prowadzone jest postępowania dotyczące oceny ich legalności pozostają w związku z prowadzonym postępowaniem o udzielenie pozwolenia na przebudowę. Wojewoda podkreślił, że nie można usankcjonować samowolnie wykonanych robót budowalnych. Wojewoda wskazał, że przedmiotowe postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W jego ocenie, rozstrzygnięcie sprawy zapadło przedwcześnie, bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta w sposób wyczerpujący zbierze i rozpatrzy cały materiał dowodowy, zbada zgodność projektu budowlanego z przepisami, kompletność projektu i w zależności od poczynionych ustaleń wyda rozstrzygnięcie stosownie do wymagań art. 107 § 3 K.p.a. Zalecił ponadto wyjaśnienie, czy zakres wykonanych robót budowlanych nie koliduje z robotami objętymi wnioskowaną inwestycją . W sprzeciwie wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżąca opisała przebieg dotychczasowego postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz przez Starostę. Wskazała również na istniejący konflikt sąsiedzki. Podniosła, że przedmiotowy budynek nie jest ocieplony, a prace wykonuje etapami. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W tym miejscu podkreślić należy, że zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r. II OSK 2846/12). W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a., okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny zasadniczo nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny zignorowane (tak m. in. w wyrokach NSA: z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 146/20, z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18; z 11 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 4191/18). W przeciwnym razie instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie (wyrok NSA z 13 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 132/19). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Nie budzi wątpliwości Sądu, że Wojewoda nie dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., które uzasadniałoby uchylenie zaskarżonej decyzji kasacyjnej. U podstaw podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia legło bowiem stwierdzone przez organ odwoławczy przedwczesne zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na przebudowę, a także brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w oparciu o niekompletny materiał dowodowy. W tym zakresie w uchylonej decyzji Starosta powołał się na okoliczność, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zakończył czynności ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w sprawie legalności robót budowalnych wykonanych w przedmiotowym budynku mieszkalnym. Tymczasem, jak trafnie wskazał Wojewoda, przed wydaniem decyzji organ I instancji powinien był ustalić, czy PINB zakończył prowadzone postępowanie na skutek decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Słusznie w tym zakresie Wojewoda argumentował, że sprawa legalności robót budowlanych może pozostawać w ścisłym związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym w przedmiocie pozwolenia na przebudowę ww. obiektu budowlanego. Sąd zgadza się z oceną dokonaną przez organ odwoławczy, że niedopuszczalnym jest wydanie pozwolenia na przebudowę prowadzące do usankcjonowania samowolnie wykonanych robót budowlanych. W tym miejscu pokreślić trzeba, że Starosta w uzasadnieniu wydanej decyzji również podzielił pogląd, że w sytuacji stwierdzenia dokonania samowoli budowlanej przez organ nadzoru budowlanego i zobowiązania inwestora do opracowania projektu budowlanego zamiennego organ administracji architektoniczno – budowlanej nie będzie mógł wydać decyzji o pozwoleniu na budowę na roboty już wykonane. Przepis art. 8 k.p.a. ustanawia zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. W konsekwencji przed wydaniem pozytywnej dla inwestora decyzji należało wyjaśnić, czy wykonane roboty budowlane, w odniesieniu do których prowadzone jest postępowanie w przedmiocie oceny ich legalności, pozostają w związku z prowadzonym przez Starostę postępowaniem. Dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu – Sąd w toku kontroli decyzji organu odwoławczego mógłby merytorycznie odnieść się do zastrzeżeń kierowanych przez A. P.. Sąd nie może odnieść się do tych zagadnień na obecnym etapie postępowania, tak jak oczekuje to skarżąca, bowiem byłoby to przedwczesne, zwłaszcza że pozytywne merytorycznie rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie może sanować uchybień, do jakich doszło w postępowaniu przed organem I instancji. Ingerowałoby to bowiem w fundamentalną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). W ocenie Sądu słusznie zauważył Wojewoda, że Starosta nie wywiązał się z obowiązków określonych w art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Wojewoda słusznie zwrócił uwagę na rozbieżności pomiędzy dokumentami złożonymi do wniosku o pozwolenie na przebudowę. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Starostwa, w oparciu o przepis art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, powinien wezwać wnioskodawczynię do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Mając na uwadze tak ustalony stan faktyczny sprawy, Sąd podziela stanowisko Wojewody, że organ I instancji nie dokonał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego warunkującego prawidłowe rozpoznanie niniejszej sprawy, udzielając tym samym przedwcześnie pozwolenia na przebudowę budynku. Zasadnie więc organ odwoławczy uznał, że zachodzi podstawa do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dlatego też w ocenie Sądu wydana w sprawie decyzja kasacyjna nie narusza prawa, a kontrola Sądu przeprowadzona na podstawie art. 64e p.p.s.a., tj. odnośnie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., nie stwierdziła uchybień w działaniu organu drugiej instancji. W tej sytuacji sprzeciw podlegał oddaleniu na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.