VIII SA/Wa 107/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 października 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, po wznowieniu postępowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]na rzecz skarżącej J. O. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. ( dalej jako: "SKO w R.", "organ odwoławczy") z dn. [...] grudnia 2019r. znak [...] w której, działając na podstawie art.138§1 pkt.1 ustawy z dn. 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j Dz U z 208r. poz. 2096, dalej jako: "kpa"), po rozpoznaniu odwołania J. O. ( dalej także jako: "skarżąca") od decyzji Prezydenta Miasta R. z dn. [...] listopada 2019r. Nr [...] o odmowie uchylenia decyzji własnej Nr [...] z dn. [...] grudnia 2017r. ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie masztu dla stacji bazowej na części działki nr ewid. [...] ( Obręb [...] – R. S.) w R. – orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu ww. decyzji SKO w R. podniosło, że decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...] listopada 2019 r,, nr [...], znak: [...] o odmówiono uchylenia decyzji własnej nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie masztu dla stacji bazowej na części działki nr ewid. [...] obecnie nr [...] (Obręb [...] – R. S., arkusz [...]) w R.. Decyzję wydano w trybie wznowienia postępowania, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a, w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Od powyższej decyzji, z zachowaniem ustawowego terminu odwołanie wniosła J. O. działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik A. G., D. M., K. S., B. S., W. R.. W odwołaniu podniesiono, że decyzja ostateczna z dnia [...] grudnia 2017 r. wydana została z naruszeniem prawa w zakresie ochrony środowiska, ochrony zdrowia oraz rażącym naruszeniem prawa dostępu stron do informacji. W ocenie organu, strony miały zapewniony udział w procesie wydawania decyzji albowiem stosowne obwieszczenia były podawane do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w UM w R. oraz umieszczenie w BIP-ie. Nie wzięto jednak pod uwagę, że nie wszyscy mają dostęp do Internetu, a do urzędu przychodzi się sporadycznie. Zdaniem odwołujących Prezydent Miasta R. na tyle długo zajmował się sprawą dotyczącą wznowienia, że upłynął już dwunastomiesięczny termin co skutkuje już niemożnością uchylenia decyzji. Taką też decyzję wydał obecnie organ I instancji, choć do przekroczenia wspomnianego terminu nie doszło z winy wnioskodawców ale organu. W odwołaniu zwrócono ponadto uwagę, że Prezydent Miasta R. w postępowaniu wznowieniowym zupełnie pominął przeprowadzenie rozważań na temat tego, czy decyzja z dnia [...] grudnia 2017 r. jest faktycznie decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Poddano pod wątpliwość prawidłowość przyjęcia, że budowa masztu dla stacji bazowej z dwoma antenami radiolinii jest równoznaczna z inwestycją w zakresie łączności publicznej o znaczeniu lokalnym. SKO w R. w zaskarżonej decyzji przywołało następująca argumentację prawną: Kolegium rozpoznając sprawę na skutek złożonego odwołania stwierdziło, że wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenie to ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zwrócono uwagę, że z decyzji o odmowie wznowienia postępowania wynika, że wydana została po rozpatrzeniu wniosku J. O. i reprezentowanej przez nią pięciu osób. Jednocześnie w uzasadnieniu wyjaśniono, że wniosek ten złożony został przez nią w imieniu własnym oraz sześciu innych osób. Pięć z nich organ ocenił jako strony postępowania, natomiast przymiotu takiego nie przyznał W. L., o czym poinformowano pisemnie J. O.. W uzasadnieniu powielono stanowisko odnośnie zachowania przez J. O. i pozostałe pięć osób terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, o jakim mowa w art. 148 par. 1 k.p.a. Na koniec organ stwierdził również, że zasadne było wznowienie postępowania, ale odmówiono uchylenia decyzji, gdyż od czasu jej wydania upłynęło 12 miesięcy. Powołano się przy tym na art. 53 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Kolegium, Prezydent otrzymując sprawę do ponownego rozpatrzenia nie wykonał zaleceń Kolegium wynikających z decyzji z dnia [...] lipca 2019 r. Przypomnieć należy, że zalecono wówczas m.in. ustalenie, czy wniosek o wznowienie został wniesiony z zachowaniem terminu o jakim mowa w art. 148 par. 1 k.p.a. Zachowanie terminu należało badać w stosunku do każdego z wnioskodawców odrębnie. W postępowaniu wyjaśniającym nie otrzymano zaś niezbędnych w tej mierze informacji od dwóch osób. B. S. nieprawidłowo doręczono wezwanie, co wyjaśniono powyżej. Natomiast w odniesieniu do W. L. organ uznał, że nie ma potrzeby prowadzenia wyjaśnień, gdyż nie uznano jej za stronę postępowania. Nie wzięto przy tym pod uwagę wytycznych Kolegium zawartych w wydanych wcześniej decyzjach. Ocena posiadania przymiotu strony odbyć się mogła dopiero po wznowieniu postępowania z przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Uchybienia te wymagają uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, a także postanowienia nr [...] z dnia [...] października 2019 r. o wznowieniu postępowania. Podkreślić raz jeszcze należy, że Prezydent po ustaleniu, że wniosek o wznowienie złożono z zachowaniem terminu nie ma możliwości na etapie wydania postanowienia o wznowieniu postępowania ustalać czy zaistniała przesłanka wznowieniowa z art. 145 par. 1 pkt 4 k.p.a. Ocena taka możliwa jest dopiero po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 k.p.a. i przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy - patrz art. 149 par. 2 k.p.a. Ponadto Kolegium stwierdziło, że organ I instancji w sposób lakoniczny odniósł się do zarzutów wnioskodawców. Uzasadnienie decyzji nie spełnia zatem wymogów stawianych art. 107 § 3 K.p.a. Organ stosując w sprawie art. 53 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pominął potrzebę oceny wystąpienia powoływanej przez wnioskodawców przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Odmówił jednak uchylenia decyzji ostatecznej powołując się na art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., co sugerowałoby brak potwierdzenia jej wystąpienia. Wyjaśnić natomiast należy, że w sytuacji potwierdzenia wystąpienia przesłanki wznowieniowej, przy jednoczesnym zastosowaniu regulacji z art. 53 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, konieczne było wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. Organ winien wówczas wydać decyzję o stwierdzeniu wydania decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa z równoczesnym wskazaniem przyczyny uniemożliwiającej jej uchylenie. Ponadto podobnie jak w poprzedniej decyzji organ nie wyjaśnił, które z osób inicjujących postępowanie było, lub okazało się być stronami postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2017 r., ustalającą warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego. Prezydent nie wyjaśnił czy należące do nich nieruchomości położone są w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Z uwagi na powyższe uchybienia i nieprawidłowości SKO w R. stwierdziło, że odwołanie jest uzasadnione , a zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy art. 7, 77, 107, 148, 149 kpa. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że na obecnym etapie sprawy, z powodu wystąpienia ww. wątpliwości i braków, organ odwoławczy nie ma możliwości merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a dotyczących ewentualnego wystąpienia przesłanek wznowieniowych. Zaistniałe w sprawie uchybienia nie mogą zostać także uzupełnione w oparciu o art. 136 kpa, albowiem ich zakres jest zbyt obszerny, co doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. I wreszcie SKO w R. stwierdziło, że w oparciu o art. 138§2 kpa orzekło jak w sentencji. Nie zgadzając się z ww. rozstrzygnięciem, skargę na powyższą decyzję pismem z dn. [...] stycznia 2020r. ( zatytułowanym sprzeciw od decyzji) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. O.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła na ruszenie przepisów postępowania art. 7, 77, 107, 148, 149 kpa poprzez brak zebrania i prawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego w sprawie, a we wnioskach c o do żądania skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji organu i instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca obszernie przywołała przebieg postępowania w sprawie, w tym postępowania które doprowadziło do wydania decyzji lokalizacyjnej inwestycji celu publicznego z dn. [...] grudnia 2017r., jak i postępowania które doprowadziło do wydania kwestionowanej decyzji SKO w R. z dn. [...] grudnia 2019r. W kontekście wskazanego postępowania, skarżąca podniosła, że nie miała wiedzy o ww. postępowaniu w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, o podjętym rozstrzygnięciu dowiedziała się po otrzymaniu decyzji Prezydenta R. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dn. [...] sierpnia 2018r. W okolicznościach postępowania w niniejszej sprawie, skarżąca zarzuciła organom naruszenie przepisów postępowania, które polegały na braku zawiadomienia o wszczęciu i prowadzeniu postępowania lokalizacyjnego, a następnie na wadliwym przeprowadzeniu postępowania w przedmiocie wznowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane przez stronę skarżącą. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2108 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione, uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 roku, sygn. akt SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7). W świetle przepisu art. 104 kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty i jest władczym, jednostronnym oświadczeniem woli tego organu, opartym na przepisach prawa administracyjnego i określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata (strony) w indywidualnie oznaczonej sprawie. Treść decyzji, czyli jej elementy składowe, określa art. 107 kpa. Stosownie do § 1 tego przepisu decyzja powinna zawierać m.in. "oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, uzasadnienie faktyczne i prawne (...)". Wymogi uzasadnienia decyzji określone zostały natomiast w § 3 art. 107 kpa. W świetle powyższego, rozstrzygnięcie i uzasadnienie to dwa istotne elementy składowe decyzji. Rozstrzygnięcie decyzji wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego wypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Uzasadnienie natomiast służy wyjaśnieniu rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. W konsekwencji zatem treść uzasadnienia nie może pozostawać w sprzeczności z treścią rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji powinno być zgodne z jej stanowczą treścią. Jeśli treść uzasadnienia decyzji pozostaje w sprzeczności z jej rozstrzygnięciem, to sytuacja taka narusza art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa, "Pomiędzy sentencją rozstrzygnięcia , a jego uzasadnieniem powinna zachodzić spójność. Niedopuszczalne jest, aby lektura uzasadnienia zaprzeczała podjętemu rozstrzygnięciu. Sąd kontroluje rozstrzygnięcia administracyjne ( decyzje, postanowienie), a nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia o oznaczonej treści. Dlatego też ocena samego rozstrzygnięcia jest przedwczesna wobec wykluczenia się sentencji z treścią uzasadnienia."( vide wyrok WSA w Bydgoszczy z dn. 6.01.2009r. sygn. akt I SA/Bd 666/08, wyrok WSA we Wrocławiu z dn. 25.08.2006r. sygn. akt III SA/Wr 220/06). W rozpoznawanej sprawie w sentencji decyzji z dn. [...] grudnia 2019r. znak [...], będącej przedmiotem kontroli sądowej, SKO w R. działając na podstawie art. 138§1 pkt.1 kpa orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji. Natomiast w treści uzasadnienia wskazując na ww. uchybienia i nieprawidłowości oraz powołując się na art. 138§2 kpa SKO w R., stwierdziło o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu i instancji. Stwierdzona w przedmiotowej sprawie rozbieżność między treścią rozstrzygnięcia a treścią uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji jest uchybieniem wykluczającym prawidłową ocenę zgodności tej decyzji z prawem. Ocenie Sądu podlega bowiem decyzja w całości, a zatem zarówno jej rozstrzygnięcie jak i uzasadnienie. Uzasadnienie służy wyjaśnieniu podjętego rozstrzygnięcia i rzeczą niedopuszczalną jest jego sprzeczność z sentencją decyzji. Przyjąć więc należy, że w niniejszej sprawie w postępowaniu uchybiono zasadom procedury regulującym treść i elementy składowe decyzji administracyjnej. SKO w Radomiu ponownie rozpoznając sprawę będzie zobowiązane do wydania decyzji zgodnie z art. 107§1 i 3 kpa w której rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie będą wzajemnie zgodne i spójne. Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 145 § 1 lit. "c" p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 wyroku. Na podstawie art. 200 i art. 205§1 p.p.s.a. zasądzono od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł tytułem kosztów postępowania. ( pkt. 2 wyroku).