II SA/Gl 1252/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Edyta Kędzierska (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Siemianowice Śląskie z dnia 30 września 2021 r. nr 394/2021 w przedmiocie wsparcia i poprawy jakości życia osób niepełnosprawnych stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej : - § 2 ust. 1. w zakresie słów: "i rozliczającym się z dochodów w Mieście Siemianowice Śląskie", - § 2 ust. 1. pkt 1.4., - § 6, - § 7 ust. 1. w zakresie słów: "na numer rachunku wskazany we wniosku". UZASADNIENIE W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Wojewoda Śląski – na podstawie art. 93 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.), wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr 394/2021 Rady Miasta Siemianowice Śląskie z dnia 30 września 2021 r. w sprawie przyjęcia programu "WSPIERAMY - Siemianowicki program wsparcia i poprawy jakości życia osób z niepełnosprawnościami" na rok 2021, w części określonej w § 2 ust. 1 w zakresie wyrazów "i rozliczających się z dochodów w Mieście Siemianowice Śląskie", § 2 ust. 1.4, § 6 oraz § 7 ust. 1 załącznika do uchwały, jako sprzecznej z art. 22b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 615), dalej również jako "ustawa". W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że wymienione przepisy załącznika do uchwały, we wskazanym zakresie, stanowią przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 22b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podniósł, że w § 2 załącznika do uchwały Rada wskazała, że; 1."Świadczenie pieniężne przysługuje zamieszkującym na terenie Miasta Siemianowice Śląskie i rozliczającym się z dochodów w Mieście Siemianowice Śląskie następującym osobom". W konsekwencji powyższego pozbawiono prawa do wymienionego świadczenia mieszkańców gminy, nie spełniających wymogu rozliczenia dochodów w Mieście Siemianowice Śląskie. Tego typu ograniczenie, zdaniem organu nadzoru, nie znajduje podstawy w obowiązujących przepisach prawa. Ponadto wskazał, że w § 2 ust. 1.4 załącznika do uchwały, rozszerzony został krąg osób uprawnionych do świadczenia pieniężnego o rodziny zastępcze, a przepis art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zawierający definicję legalną rodziny nie określa ww. osób jako członków rodziny. Dodał, że instytucja pieczy zastępczej nie jest zdefiniowana w ustawie o świadczeniach rodzinnych, a rodzice zastępczy nie będący opiekunami prawnymi dziecka nie mają prawa do świadczeń rodzinnych. Ponadto art. 4 ust. 2 ustawy, określający uprawnionych do zasiłku rodzinnego, czy art. 15b ust. 2 dotyczący uprawnionych do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka nie włączają osób pełniących funkcje rodziny zastępczej do kręgu uprawnionych. Wobec tego, zdaniem organu nadzoru, Rada dokonała nieuprawnionej modyfikacji przepisów ustawy rozszerzając pojęcie rodziny o rodziny zastępcze. Organ nadzoru podniósł, że § 6 załącznika do uchwały stanowi regulacje odnoszące się do trybu przyznawania świadczeń. Rada Miasta określiła, jakie dokumenty należy dołączyć do wniosku. W opinii organu nadzoru, czym innym jest tryb postępowania w sprawie udzielania świadczeń, a czym innym są zasady przyznawania tych świadczeń. Wobec tego, zdaniem organu nadzoru, wyżej wskazane przepisy nie mieszczą się w delegacji ustawowej. Dodatkowo organ nadzoru podniósł, że uchwała nie może wskazywać przelewu na rachunek bankowy, jako jedynej metody wypłaty świadczenia - § 7 ust. 1 załącznika do uchwały. Rada nie posiada bowiem kompetencji do nakładania obowiązku posiadania rachunku bankowego na jakikolwiek podmiot. Wobec tego, regulacja w tym przedmiocie, stanowi również wykroczenie poza delegację ustawową. Organ podkreślił, że przekroczenie kompetencji przez Radę Miasta przy podejmowaniu wymienionej uchwały powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały w zakresie, w którym przekroczono przyznane kompetencje. W odpowiedzi na skargę organ samorządu terytorialnego wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że rozliczanie się z dochodów w mieście Siemianowice Śląskie było jednym z kryteriów naboru wniosków o wypłatę świadczenia, lecz program nie wykluczał osób, które nie osiągają dochodów, a zamieszkują w Siemianowicach Śląskich. Jak bowiem wynika z § 6 ust. 2 załącznika do uchwały, w przypadku osób nie osiągających dochodu, a zamieszkujących w Siemianowicach Śląskich wymagane jest przedłożenie zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego w Siemianowicach Śląskich potwierdzającego ten fakt. Ponadto podniósł, że w zakresie zasad przyznawania świadczeń mieszczą się także takie kwestie jak określenie przesłanek, jakie musi spełniać osoba fizyczna, której może być przyznane świadczenie. W art. 22 b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych nie określono bowiem dokładnie kryteriów, jakie powinny być zachowane przez jednostkę samorządu terytorialnego przy wypełnianiu delegacji ustawowej. W świetle tak ogólnie określonego wymogu ustawowego, stanowiącego podstawę do realizacji upoważnienia zawartego w ustawie, obowiązek organu stanowiącego musi przybrać formę doprecyzowującą. Istotne jest również, że przepis art. 22 b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest skierowany do osób fizycznych i nie kreuje po ich stronie żadnego uprawnienia, ustanowienie dodatkowych świadczeń nie jest obowiązkiem a uprawnieniem jednostki samorządu terytorialnego, a ogólny i szeroki zakres delegacji ustawowej przy uwzględnieniu konstytucyjnej zasady samodzielności gminy oraz wykonywania przez gminę zadań własnych we własnym imieniu i na własną, w tym finansową, odpowiedzialność pozwala na przyjęcie, że w ramach upoważnienia do określenia zasad przyznawania świadczeń mieści się uprawnienie do wskazania, jakie przesłanki musi spełniać osoba fizyczna aby otrzymać świadczenie. Ustosunkowując się do zarzutu organu nadzoru, iż w załączniku do uchwały rozszerzony został krąg osób uprawnionych do świadczenia pieniężnego o rodziny zastępcze organ gminy stwierdził, że z treści art. 22 b ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, iż rada gminy dysponuje znaczną swobodą regulacyjną i nie jest ograniczona szczegółowymi postanowieniami ustawy, może zatem określić krąg osób uprawnionych. Przepis ten zawiera ogólne wskazanie, że szczegółowe zasady przyznawania świadczeń określa uchwała rady gminy, co oznacza swobodę kreowania przez jednostkę samorządu reguł, na podstawie których ma być przyznawane świadczenie. Niezasadne jest zatem stanowisko, iż osoby, które mogły skorzystać z programu musiały pozostawać jedynie w relacjach rodzinnych określonych w art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Pojęcie "rodzina" powinno być odczytywane także w odniesieniu do przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, istotnym przy tym jest, że pojęcie rodziny należy pojmować szeroko. Organ gminy podniósł, że kwestionowana przez Wojewodę Śląskiego treść załącznika do uchwały dotycząca określenia dokumentów, które należy załączyć do wniosku jest oparta na założeniu, iż decydent w sprawie przyznawania pomocy mającej na celu wsparcie i poprawę jakości życia osób z niepełnosprawnościami, powinien dysponować informacjami i danymi, niezbędnymi i zarazem pozwalającymi na ocenę zasadności wniosku. Wskazał, że nie można zgodzić się również ze stanowiskiem organu nadzoru, iż zapisy uchwały pozostają w tym przypadku również w kolizji do art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, skoro zapisy par. 6 załącznika do uchwały nie wykluczają ani w żaden sposób nie ograniczają możliwości korzystania przez organ prowadzący postępowanie z katalogu innych środków dowodowych, w tym przedkładanych przez stronę postępowania. Inaczej mówiąc elementy postępowania kreowane w pewnym sensie przez uchwałę nie naruszają przepisów rangi ustawowej i nie wyłączają procesowych instytucji przewidzianych przez Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego przelewu świadczenia na rachunek bankowy, jako jedynej metody wypłaty świadczenia, organ gminy podniósł, iż przeprowadzona przez gminę analiza wykazała, że osoby, do których jest adresowany program, korzystają z innych świadczeń i posiadają konta bankowe. Rozwiązanie wprowadzone w tym zakresie jest zbieżne z zamieszczonymi w programach rządowych jak np. w Rządowym Programie Rodzina 500+ w ramach którego wnioski można składać do ZUS tylko drogą elektroniczną a wypłata przyznanego świadczenia odbywa się wyłącznie w formie bezgotówkowej, na wskazany we wniosku rachunek bankowy. Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej wnosił i wywodził jak w skardze. Pełnomocnik Rady Miasta Siemianowice Śląskie podtrzymał argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę i podkreślił, że w podobnej uchwale dotyczącej stypendiów, tut. Sąd dopuścił możliwość wprowadzenia zobowiązania do przelewania kwoty stypendium na konto bankowe. Odnośnie kwestii osób zamieszkujących oraz rozliczających się z dochodów w mieście Siemianowice Śląskie pełnomocnik wskazał, że organy gminy muszą mieć kontrolę nad wydatkowaniem środków publicznych. Natomiast co do zarzutu dotyczącego objęcia wsparciem rodzin zastępczych odwołał się do konstytucyjnej zasady ochrony rodziny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz.137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329) – zwanej w skrócie "P.p.s.a." kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego. W wyniku przeprowadzenia – według wskazanych wyżej kryteriów - kontroli zaskarżonej uchwały Rady Miasta Siemianowice Śląskie z dnia 30 września 2021 r. w sprawie przyjęcia programu "WSPIERAMY - Siemianowicki program wsparcia i poprawy jakości życia osób z niepełnosprawnościami" na rok 2021, stwierdzić należało, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Jako podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej wymienionych w skardze przepisów załącznika do uchwały, organ nadzoru wskazał przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 22b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 615). Podkreślenia zatem wymagało, że według art. 22 b ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych - rada gminy, biorąc pod uwagę lokalne potrzeby w zakresie świadczeń na rzecz rodziny, może w drodze uchwały, ustanowić dla osób zamieszkałych na terenie jej działania świadczenia na rzecz rodziny inne niż określone w art. 2 pkt 1-3, 4 i 5. Natomiast zgodnie z art. 22 b ust. 2 tej ustawy, szczegółowe zasady przyznawania świadczeń, o których mowa w ust. 1 oraz ich wysokość określa uchwała, o której mowa w ust. 1. W zaskarżonym częściowo § 2 ust. 1 załącznika do uchwały Rada Miasta Siemianowic Śląskich przyjęła, że "świadczenie pieniężne przysługuje zamieszkującym na terenie Miasta Siemianowice Śląskie i rozliczającym się z dochodów w Mieście Siemianowice Śląskie następującym osobom". Organ nadzoru zakwestionował powyższe unormowanie w zakresie wyrazów "i rozliczającym się z dochodów w Mieście Siemianowice Śląskie", wskazując, że w konsekwencji tego pozbawiono prawa do wymienionego świadczenia mieszkańców gminy, nie spełniających wymogu rozliczenia dochodów w Mieście Siemianowice Śląskie i zarzucił, że tego typu ograniczenie, nie znajduje podstawy w obowiązujących przepisach prawa oraz stanowi przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 22b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W wyniku kontroli zgodności z prawem przytoczonego przepisu załącznika do przedmiotowej uchwały stwierdzić należało, że z treści przepisu stanowiącego upoważnienie ustawowe do podjęcia uchwały, jednoznacznie wynika, iż dodatkowe świadczenia, o których mowa w tym przepisie, rada ustala dla "osób zamieszkałych na terenie gminy". W konsekwencji tego, nie ma żadnych podstaw do przyjęcia wymogu dotyczącego "rozliczenia dochodów w Mieście Siemianowice Śląskie", a zatem takie dodatkowe kryterium zawarte w kwestionowanej części wymienionej wyżej regulacji, stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego. Jak bowiem zasadnie podkreślił organ nadzoru, art. 22b ustawy, jako przepis mający charakter upoważnienia ustawowego do tworzenia źródeł prawa powszechnie obowiązującego, nie może być interpretowany w sposób rozszerzający. Należy zatem odczytywać go w sposób ścisły, zgodnie z jego literalnym brzmieniem, nieobjęcie zaś jego granicami danego zakresu kompetencji, rozumieć należy jako jej nieudzielenie przez ustawodawcę. Podobnie – tj. z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 22b ustawy o świadczeniach rodzinnych, został przyjęty, zakwestionowany przez organ nadzoru § 2 ust. 1 pkt 1.4. załącznika do uchwały, w którym rozszerzony został krąg osób uprawnionych do świadczenia pieniężnego - o rodziny zastępcze. Podkreślenia bowiem wymagało, że zgodnie z delegacją ustawową zawartą w art. 22b ust. 1 ustawy, rada gminy, biorąc pod uwagę lokalne potrzeby w zakresie świadczeń na rzecz rodziny, może w drodze uchwały, ustanowić dla osób zamieszkałych na terenie jej działania świadczenia na rzecz rodziny, a nie na rzecz innych podmiotów, np. rodzin zastępczych. Pojęcie rodziny należy rozumieć zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w którym w sposób wyczerpujący wymieniono członków rodziny. Definicja ta nie obejmuje zaś rodzin zastępczych, a wobec tego – przyjmując powyższe unormowanie w kwestionowanej części załącznika uchwały, Rada Miasta Siemianowice Śląskie rozszerzyła krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia pieniężnego, wykraczając tym samym poza upoważnienie ustawowe. Natomiast chybiona jest argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę, według której pojęcie "rodzina" powinno być odczytywane także w odniesieniu do przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz że pojęcie rodziny należy pojmować szeroko. Podkreślenia bowiem wymagało, że delegacja ustawowa upoważniająca do podjęcia przedmiotowej uchwały została zawarta w ustawie o świadczeniach rodzinnych, zatem użyte w niej pojęcie "rodzina" powinno być rozumiane zgodnie z definicją legalną zamieszczoną w tej właśnie ustawie. Bezpodstawne było również twierdzenie zawarte w odpowiedzi na skargę, że z treści art. 22 b ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, iż rada gminy dysponuje znaczną swobodą regulacyjną i nie jest ograniczona szczegółowymi postanowieniami ustawy, może zatem określić krąg osób uprawnionych. Jak już bowiem była o tym mowa wyżej - art. 22b ustawy, jako przepis mający charakter upoważnienia ustawowego do tworzenia źródeł prawa powszechnie obowiązującego, nie może być interpretowany w sposób rozszerzający. Natomiast w zakwestionowanym przez organ nadzoru § 6 załącznika do uchwały, Rada Miasta określiła, jakie dokumenty należy dołączyć do wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pieniężnego przewidzianego w ramach programu przyjętego przedmiotową uchwałą. Według zaś upoważnienia ustawowego zawartego w art. 22b ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, rada gminy została uprawniona do określenia w przedmiotowej uchwale szczegółowych zasad przyznawania świadczeń, o których mowa w ust. 1 oraz ich wysokości. W ramach kontroli zgodności z prawem wymienionej części załącznika do uchwały, stwierdzić należało, że w pojęciu "zasad przyznawania świadczeń" nie mieści się tryb ich przyznawania czyli unormowania dotyczące zagadnień proceduralnych, w tym określające, jakie dokumenty należy dołączyć do wniosku. Podzielić więc należało argumentację organu nadzoru, według której, czym innym jest tryb postępowania w sprawie udzielania świadczeń, a czym innym są zasady przyznawania tych świadczeń, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że zakwestionowane unormowanie § 6 załącznika do uchwały, wykracza poza delegację ustawową. W powyższym zakresie przytoczyć należało pogląd zawarty w wyroku NSA z 8 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 3674/18, według którego "w przypadku uchwały, podejmowanej na podstawie art. 22b ust. 1 i 2 u.ś.r., podstawą do określenia w niej warunków nabywania świadczenia jest zawarte w ust. 1 upoważnienie do ustanowienia dla osób zamieszkałych na terenie gminy świadczenia na rzecz rodziny odpowiadającego potrzebom lokalnym. Natomiast w odniesieniu do zasad (ustalania, przyznawania i wypłacania), delegacja zawarta w art. 22b ust. 2 u.ś.r. daje gminie kompetencję jedynie do określenia zasad "przyznawania". Skoro w dwóch przepisach ustawy ustawodawca posłużył się takim samym określeniem ustawowym, a regulacja ta wyznacza przedmiotowy zakres kompetencji rady gminy do ustalenia przepisów prawa miejscowego, zaś przepisów tego rodzaju nie można interpretować rozszerzająco (przez zastosowanie np. wykładni celowościowej czy funkcjonalnej), to zgodnie z dyrektywą nakazu wykładni homonimicznej (takim samym wyrażeniom należy nadawać takie samo znaczenie), należy uznać, że ustawodawca ograniczył kompetencję gminy wyłącznie do określenia zasad przyznawania świadczenia [...]". W związku z tym wskazać należało, że unormowanie zawarte w § 6 załącznika do przedmiotowej uchwały, wykracza poza delegację ustawową, co stanowiło podstawę stwierdzenia jego nieważności. Zasługiwał również na uwzględnienie zarzut skarżącego organu nadzoru, według którego uchwała nie może wskazywać przelewu na rachunek bankowy, jako jedynej metody wypłaty świadczenia - § 7 ust. 1 załącznika do uchwały. Zasadnie skarżący podniósł, że Rada nie posiada kompetencji do nakładania obowiązku posiadania rachunku bankowego na jakikolwiek podmiot. Wobec tego, regulacja w tym przedmiocie, stanowi również wykroczenie poza delegację ustawową. Wskazany w odpowiedzi na skargę argument, że przeprowadzona przez gminę analiza wykazała, iż osoby, do których jest adresowany program, korzystają z innych świadczeń i posiadają konta bankowe, jest argumentem pozaprawnym. Nie sposób również odnosić do oceny zgodności z prawem powyższego unormowania, podniesionej w odpowiedzi na skargę argumentacji, według której kwestionowane rozwiązanie jest zbieżne z zamieszczonymi w programach rządowych jak np. w Rządowym Programie Rodzina 500+. Podkreślenia bowiem wymagało, że analiza prawna dotycząca wzmiankowanych w odpowiedzi na skargę rozwiązań przyjętych w ramach programów rządowych, w tym dotycząca podstaw prawnych zastosowania tych rozwiązań, pozostaje poza zakresem rozpoznania niniejszej sprawy, w szczególności dotyczy to zagadnień dotyczących rangi przepisów, z mocy których przyjęto wskazane rozwiązania. W niniejszej zaś sprawie kluczowe znaczenie ma to, że Rada Miasta nie miała kompetencji do określenia sposobu wypłaty świadczenia, a zatem wymieniony przepis § 7 ust. 1 załącznika do uchwały, we wskazanej części, został przyjęty z przekroczeniem delegacji ustawowej, co skutkowało stwierdzeniem jego nieważności w zakresie słów "na numer rachunku wskazany we wniosku". W podsumowaniu wskazać należało, że zaskarżona uchwała – jako akt prawa miejscowego, jest wydawana w oparciu o upoważnienie zawarte w ustawie. Zgodnie bowiem z art. 94 Konstytucji, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Natomiast Rada Miasta Siemianowice Śląskie - w zaskarżonej części załącznika wyżej wymienionej uchwały – w istotny sposób naruszyła przepis art. 22 b ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 7 Konstytucji RP. Wobec tego, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. skarga została uwzględniona.