I SA/Wa 1783/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska, asesor WSA Anna Fyda – Kawula (spr.), po rozpoznaniu w dniu 17 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] marca 2022 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz J.W. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżoną decyzją z 18 maja 2022 r., nr KOC/2411/Sr/22, po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku odwołania J. W. (Skarżąca) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 18 marca 2022 r. nr 000547/SP/03/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy ww. decyzją z 18 marca 2022 r. odmówił Skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką B. N. W uzasadnieniu decyzji wskazał na brak spełnienia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) z uwagi na to, że niepełnosprawność B. N. powstała po ukończeniu przez nią 25 roku życia. W wyniku odwołania Skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżoną decyzją z 18 maja 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, na mocy którego uznano, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną, po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W ocenie Kolegium, przepis ten nie może być zatem stosowany bez uwzględnienia treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Jednak zdaniem organu odwoławczego, w sprawie wystąpiła inna przesłanka odmowy przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia, określona w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z treści tego przepisu wynika, że organ właściwy w sprawach świadczenia pielęgnacyjnego winien w odniesieniu do osoby, która wymaga opieki, dysponować orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w rozumieniu art. 3 pkt 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bądź orzeczeniem, w którym zaznaczone jest, że wymagana jest stała lub długotrwała opieka lub pomoc osoby trzeciej w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. SKO w Warszawie stwierdziło, że ze znajdującego się w aktach sprawy orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Warszawie w dniu 28 stycznia 2020 r. wynika, że B. N. (ur. [...] marca 1951 r.) została zaliczona do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym, przy czym nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności, ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 30 maja 2018 r., a orzeczenie wydano do dnia 28 stycznia 2022 r. Orzeczenie to było zatem już nieaktualne w dniu składania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (21 lutego 2022 r.). Z tej przyczyny należało odmówić Skarżącej jego przyznania. W skardze na powyższą decyzję Skarżąca wniosła o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 3 pkt 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 15 h ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095) przez błędne uznanie, że Skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, gdyż podopieczna niepełnosprawna nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu skargi Skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie podniesionego zarzutu. Stwierdziła, że z uwagi na obowiązujący stan zagrożenia epidemicznego orzeczenie o stopniu niepełnosprawności B. N. nadał obowiązuje. W odpowiedzi na skargę SKO w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Sąd nie może natomiast orzekać w kwestiach wykraczających poza przedmiot zaskarżenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1595/04). Kontrola legalności wydanych w sprawie decyzji przeprowadzona przez Sąd w oparciu o powołane kryterium wykazała, że decyzje te nie są zgodne z prawem. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji błędnie uznał, że argumentem, który przemawia za odmową przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia jest okoliczność, że niepełnosprawność B. N. powstała po ukończeniu 25 roku życia i fakt ten ocenił jako negatywną przesłankę przyznania świadczenia, z uwagi na treść art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ odwoławczy prawidłowo zweryfikował powyższe stanowisko przyjmując, że data powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie stanowi przeszkody w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela wskazane SKO w Warszawie w tym zakresie. Z treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 wynika bowiem, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego w odniesieniu do B. N., której niepełnosprawność powstała od 67 roku życia, należało dokonać oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem tego kryterium. Wadliwą podstawą odmowy przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego przyjętą w zaskarżonej decyzji było jednakże stwierdzenie przez organ, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Warszawie w dniu 28 stycznia 2020 r. – zgodnie z którym B. N. (ur. [...] marca 1951 r.) została zaliczona do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym, przy czym nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 30 maja 2018 r. – było nieaktualne w dniu składania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, to jest w dniu 21 lutego 2022 r. Orzeczenie to wydano bowiem do dnia 28 stycznia 2022 r. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie zaś do treści art. 3 pkt 21 omawianej ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o znacznym stopniu niepełnosprawności - oznacza to: a) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, b) całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, c) stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach, d) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów, e) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Organ odwoławczy mając na uwadze treść powołanych przepisów prawidłowo przyjął, że winien w odniesieniu do osoby, która wymaga opieki, dysponować orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, bądź orzeczeniem, w którym zaznaczone jest, że wymagana jest stała lub długotrwała opieka lub pomoc osoby trzeciej w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przyjmując to prawidłowe założenie uszło jednak uwadze organu, że wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 15 h ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych sporne orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Warszawie z dnia 28 stycznia 2020 r. nr 152498/18/19 (stwierdzające, że matka Skarżącej B. N. (ur. 29 marca 1951 r.) została zaliczona do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym, przy czym nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 30 maja 2018 r.), które wydano do dnia 28 stycznia 2022 r. zachowało swą aktualność zarówno w dniu złożenia wniosku (21 lutego 2022 r.), jak i w dniu wydania zaskarżonej decyzji (18 maja 2022 r.). Zgodnie z treścią tego przepisu z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wydane na czas określony na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, którego ważność upływa w terminie od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, zachowuje ważność do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Skoro powołana ustawa weszła w życie w dniu 8 marca 2020 r., a sporne orzeczenie zostało wydane do dnia 28 stycznia 2022 r. na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1172 ze zm.), to w rozumieniu powołanego przepisu zachowało ono swoją aktualność zarówno w dniu złożenia przez Skarżącą wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jak i w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Ratio legis tego unormowania potwierdza uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (druk sejmowy nr 265), zgodnie z którym w związku z zagrożeniem rozprzestrzeniania się zakażeń wirusem SARS-CoV-2 istnieje konieczność wprowadzenia szczególnych rozwiązań, umożliwiających podejmowanie działań minimalizujących zagrożenie dla zdrowia publicznego. Również w literaturze zwrócono uwagę na to, że brak rozwiązań przyjętych w omawianym przepisie art. 15 h ustawy z dnia 2 marca 2020 r. doprowadziłby do znacznego pogorszenia sytuacji osób i tak szczególnie już doświadczonych przez los, jakimi są osoby z niepełnosprawnościami i ich rodziny. W przypadku, w którym osoba wnioskująca o wydanie orzeczenia nie uzyska orzeczenia jako dokumentu potwierdzającego jej niepełnosprawność, traci bowiem prawo do wielu ulg, uprawień i świadczeń pieniężnych, nie może też korzystać z różnych form rehabilitacji. Ponadto, przerwanie ciągłości orzekania i znaczne wydłużenie czasu oczekiwania na wydanie orzeczenia może wywołać wiele negatywnych skutków nie tylko dla osób z niepełnosprawnościami i ich rodzin, ale także dla pracodawców, którzy w ten sposób także tracą ulgi i zwolnienia wynikające z zatrudniania osób z niepełnosprawnościami. Utrata ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności i brak możliwości złożenia wniosku o ich przyznanie z uwagi na stan epidemii skutkowałaby wyłączeniem osoby spełniającej de facto warunki do wydania orzeczenia, to zaś stanowiłoby naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Dwie osoby spełniające kryteria do przyznania orzeczenia byłyby bowiem traktowane w różny sposób w zależności od tego, czy orzeczenie stanowiące podstawę ich przyznania byłoby w danym momencie ważne, czy też tę ważność utraciłoby (tak M. Borski [w:] Komentarz do niektórych przepisów ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych [w:] Tarcza antykryzysowa 1.0 - 4.0, ustawa o dodatku solidarnościowym i inne regulacje, jako szczególne rozwiązania w prawie pracy, prawie urzędniczym i prawie ubezpieczeń społecznych związane z COVID-19. Komentarz, red. K. W. Baran, Warszawa 2020, art. 15 h). Mając na uwadze powyższe, wobec naruszenia przez organy prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 3 pkt 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 15 h ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w zakresie mającym wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. w pkt 1 sentencji wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 18 marca 2022 r. odmawiające Skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W przedmiocie kosztów postępowania w pkt 2 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Zwrot kosztów postępowania obejmuje wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącej w kwocie 480 zł. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji winien uwzględnić przedstawioną wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjąć, że orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Warszawie z dnia 28 stycznia 2020 r. nr 152498/18/19 zachowało swą aktualność z uwagi na treść art. 15 h ust. 1 pkt 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Organ będzie miał nadto na uwadze, że omawiany przepis art. 15 h ustawy z dnia 2 marca 2020 r. "przedłuża" ważność wydanych i ważnych w dniu jej wejścia w życie orzeczeń o niepełnosprawności albo orzeczeń o stopniu niepełnosprawności do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 został odwołany na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 1027). Obecnie (w dniu wydania wyroku w tej sprawie) na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej występuje stan zagrożenia epidemicznego ustanowiony rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 25 marca 2022 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. z 2022 r., poz. 679 ze zm.).