II SA/Bd 915/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Katarzyna Korycka ( spr ) Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2019r. sprawy ze skargi Zastępcy Prokuratora Rejonowego w Szubinie na uchwałę Rady Gminy Rogowo z dnia 11 września 2018 r. nr XXXII/202/2018 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków stwierdza nieważność § 3 ust 1, ust 2 i ust 3 pkt 1, pkt 2, pkt 4, pkt 5, pkt 6, § 5 ust 3 i ust 4, § 6, § 10, § 11 ust 2 i ust 4, § 13 ust 1, § 22 ust 3, § 23 ust 2, § 27 zaskarżonej uchwały. UZASADNIENIE Uchwałą nr XXXII/202/2018 z dnia 11 września 2018 r. Rada Gminy Rogowo, działając na podstawie m.in. art. 19 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1152, dalej powoływanej jako "ustawa" lub "uzzw"), przyjęła Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Rogowo (dalej powoływany jako "Regulamin"). Na powyższą uchwałę Zastępca Prokuratora Rejonowego w Szubinie wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w zakresie § 3 ust. 1,2 i 3 pkt 1,2,4,5 i 6, § 5 ust. 3, § 6 ust. 1 i 2 pkt 1,2 i 3, § 5 ust. 4, § 10 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2, § 11 ust. 4, § 13 ust. 1, § 22 ust. 3, § 23 ust. 2 pkt 1 i 2, § 27 ust. 1,2 i 3 oraz zarzucając jej istotne naruszenie art. 19 ust. 5 uzzw, polegające na: 1) niewypełnieniu zakresu upoważnienia ustawowego i niewystarczającym uregulowaniu w § 3 ust. 1, 2 i 3 pkt 1, 2, 4, 5 i 6 Regulaminu minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków - podczas gdy wydany na podstawie art. 19 ust. 5 uzzw regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków powinien określać co najmniej ciśnienie wody, minimalną ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków oraz wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody, a odesłanie w tym zakresie w przedmiotowym Regulaminie do przepisów ustawy, aktów wykonawczych, warunków przyłączenia nieruchomości do sieci, dokumentacji technicznej i postanowień umów zawieranych pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, nie spełnia wymogu zawartego w delegacji ustawowej z art. 19 ust. 5 uzzw i stanowi o zaniechaniu określenia podstawowych parametrów usług świadczonych w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego i uregulowaniu w § 5 ust. 3 oraz § 6 ust. 1 i 2 pkt 1, 2 i 3 Regulaminu obowiązków odbiorców usług - podczas gdy zgodnie z art. 19 ust. 5 uzzw rada gminy uprawniona jest do określenia obowiązków odbiorców usług, lecz wyłącznie w zakresie spraw w tym przepisie wymienionych, przy czym bez związku z nimi pozostają wszystkie obowiązki wymienione w ww. zapisach Regulaminu, tj. zobowiązanie odbiorcy do niezwłocznego usunięcia przyczyn zagrożenia, jeżeli w trakcie eksploatacji przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego, będącego w posiadaniu odbiorcy, powstanie zagrożenie istotnego obniżenia poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo (§ 5 ust. 3 Regulaminu), zobowiązanie odbiorcy do niezwłocznego powiadamiania przedsiębiorstwa o wszelkich stwierdzonych uszkodzeniach wodomierza głównego lub urządzenia pomiarowego, w tym zerwaniu plomby (§ 6 ust. 1 Regulaminu), zobowiązanie odbiorcy do korzystania z zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków w sposób niepowodujący pogorszenia jakości usług świadczonych przez przedsiębiorstwo, w szczególności w sposób scharakteryzowany w § 6 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 Regulaminu; 3) przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego i rozszerzeniu w § 5 ust. 4 Regulaminu katalogu przesłanek umożliwiających wyłączenie dostaw wody lub odbioru ścieków – w sytuacji, gdy zapis art. 8 ust. 1 uzzw zawiera enumeratywnie wskazane przesłanki umożliwiające odcięcie dostawy wody lub zamknięcie przyłączy, a przedmiotowy przepis Regulaminu rozszerza ten katalog bez upoważnienia ustawowego, co jest niedopuszczalne; 4) przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego i uregulowaniu w § 10 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 Regulaminu kwestii związanych z okresem obowiązywania umowy - podczas gdy materia ta powinna być uregulowana w umowie o świadczenie usług zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług (art. 6 ust. 1 i 6 uzzw), a ustawodawca upoważnił radę gminy jedynie do uregulowania kwestii związanych z warunkami i trybem zawierania umów z odbiorcami, a nie treści tych umów; 5) przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego i zróżnicowaniu w § 11 ust. 4 Regulaminu przy zawieraniu umowy sytuacji osób posiadających tytuł prawny do korzystania z nieruchomości oraz osób korzystających z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym - co stanowi powtórzenie zapisu art. 6 ust. 4 uzzw wraz z modyfikacją rzutującą na jego normatywną treść oraz dodanie dodatkowego nieznanego ustawie warunku zawarcia umowy, jakim jest uprawdopodobnienie faktu korzystania z przyłączonej nieruchomości przez osobę korzystającą z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym; 6) przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego i uregulowaniu § 13 ust. 1 Regulaminu kwestii związanych z rozwiązaniem umowy – co powinno stanowić przedmiot regulacji umowy o świadczenie usług oraz co istotnie narusza art. 6 ust. 1 i 2 uzzw, bowiem daje przedsiębiorstwu możliwość jednostronnego rozwiązania umowy z odbiorcą bez żadnej przyczyny, co jest sprzeczne z założeniami uzzw; 7) przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego i nałożeniu w § 22 ust. 3 Regulaminu na odbiorców usług pobierających wodę z własnych ujęć i wprowadzających ścieki do urządzeń przedsiębiorstwa obowiązku zakupu, zainstalowania na własny koszt, utrzymania i legalizacji "wodomierza własnego" w innym celu niż dla ustalania ilości wody bezpowrotnie zużytej – co jest niezgodne z art. 27 ust. 1, 4, 5 i 6 uzzw, które to zapisy wyczerpująco regulują sposób ustalania ilości wody dostarczonej oraz odprowadzanych ścieków, jak też z art. 15 ust. 3 uzzw określającym kwestie związane z obowiązkiem ponoszenia kosztów realizacji i utrzymania niezbędnych do tego celu urządzeń; 8) przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego i nałożeniu w § 23 ust. 2 pkt 1 i 2 Regulaminu, na osobę ubiegającą się o przyłączenie nieruchomości do sieci, obowiązku dołączenia do wniosku nieprzewidzianych przez ustawę dokumentów, tj. dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której dotyczy wniosek (pkt 1) oraz mapy sytuacyjnej określającej usytuowanie nieruchomości, względem istniejących sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu (pkt 2) – co stanowi wprowadzenie dodatkowego, nieznanego ustawie obowiązku dokumentacyjnego oraz modyfikację obowiązku inwestora w procesie budowlanym, wynikającego z przepisów Prawa budowlanego; 9) przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego i przyznaniu w § 27 ust. 1, 2 i 3 Regulaminu przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu prawa do odmowy przyłączenia nowego odbiorcy do istniejącej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej - podczas gdy z art. 15 ust. 4 uzzw wynika obowiązek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego przyłączenia do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli spełnione są warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19 uzzw oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług, a przepis art. 19 ust. 5 pkt 4 i 5 uzzw upoważnia jedynie do określenia w regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków warunków przyłączania do sieci oraz warunków technicznych określających możliwość dostępu do usług. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Rogowo, reprezentując Radę Gminy Rogowo, wniósł o oddalenie skargi w całości, wskazując iż jest ona merytorycznie nieuprawniona. Zaznaczył również, że przedmiotowa uchwała poddana została nadzorowi wojewody, który nie zakwestionował jej ważności oraz że wytknięte w skardze uchybienia mają charakter nieistotnych, przy czym organ nadzorujący nie stwierdził uchybień nawet tego rodzaju. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"). Zgodnie z art. 3 § 2 ppsa kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej powoływanej jako "usg"), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 usg, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 ppsa. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania. Zdaniem Sądu z taką sytuacją istotnego naruszenia prawa mamy do czynienia w niniejszej sprawie w zakresie objętych skargą przepisów § 3 ust. 1, 2 i 3 pkt 1, 2, 4, 5 i 6, § 5 ust. 3 i ust. 4, § 6 (wymienionych w skardze jako § 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 2 i 3), § 10 (wymienionych w skardze jako § 10 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2), § 11 ust. 4, § 13 ust. 1, § 22 ust. 3, § 23 ust. 2 (wymienionych w skardze jako § 23 ust. 2 pkt 1 i 2), § 27 (wymienionych w skardze jako § 27 ust. 1, 2 i 3) Regulaminu, a także w zakresie przepisu § 11 ust. 2 Regulaminu, który to za istotnie naruszający prawo, Sąd uznał z urzędu. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 usg. Regulacje te stanowią, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia w formie uchwały aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2, co do przepisów strukturalno-organizacyjnych i w art. 40 ust. 3 odnośnie przepisów porządkowych. W przypadku natomiast spraw dotyczących zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, upoważnienie takie zawiera, regulująca tę problematykę, ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Ustawa ta określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym: zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, zasady tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw i odpowiedniej jakości wody oraz niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, zasady ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów; wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi oraz tryb zatwierdzania taryf oraz organ regulacyjny i jego zadania (art. 1 uzzw). Zawiera ona również w art. 19 uzzw, upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (ust. 3), po uprzednim przygotowaniu projektu tegoż regulaminu na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne oraz przekazaniu go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne (ust. 1). Regulamin ten, który stosownie do ust. 4 jest aktem prawa miejscowego, zgodnie z treścią ust. 5, określać ma prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Powyższa regulacja określa zakres zagadnień, które rada gminy zobowiązana jest uregulować poprzez wydanie ww. aktu prawa miejscowego. Wskazując ten zakres, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od granic i zakresu analizowanego upoważnienia (co należy odnieść zarówno do zakresu spraw, które mają być objęte aktem wydanym na podstawie normy upoważniającej, ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania i zmieniania nim materii ustawowej oraz zamieszczania w nim przepisów niezgodnych z ustawą czy z innymi aktami wyższego rzędu) przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji więc, organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Obliguje do tego także konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7 Konstytucji RP w świetle, której organy władzy publicznej zobowiązane są działać w granicach i na podstawie prawa. Każda norma kompetencyjna musi być zatem tak realizowana, aby nie naruszała przepisów ustawy i uwzględniała treść delegacji ustawowej. Podstawowymi dyrektywami wykładni norm o charakterze kompetencyjnym są: zakaz domniemania kompetencji, powinność interpretowania normy upoważniającej w sposób ścisły i literalny oraz zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych i wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy podzielić zarzut strony skarżącej, że zaskarżone przepisy uchwały w sposób istotny naruszają art. 19 ust. 5 uzzw, gdyż nie realizują one w sposób właściwy delegacji ustawowej z uwagi na niewypełnienie zakresu upoważnienia ustawowego, wykroczenia poza zakres upoważnienia ustawowego, a ponadto, w części przypadków także poprzez powtarzanie, i to z niedopuszczalnymi modyfikacjami, ustawowych regulacji. I tak, odnosząc się w pierwszej kolejności do treści regulacji zawartych w § 3 ust. 1, 2 i 3 pkt 1, 2, 4, 5 i 6 Regulaminu, zgodzić należy się ze stroną skarżącą, iż Rada Gminy Rogowo nie wypełniła w tym zakresie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 19 ust. 5 pkt 1 uzzw, bowiem nie określiła minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, które rozumieć należy jako co najmniej określenie poziomów minimalnej ilości, jakości i ciśnienia dostarczanej wody oraz ilości i jakości odprowadzanych ścieków. Nieustalenie tych poziomów w związku z odwołaniem się w tym zakresie do treści przepisów ustawy, aktów wykonawczych, postanowień umowy czy warunków technicznych przyłączenia do sieci, nie tylko nie realizuje delegacji, ale pozostaje w sprzeczności z celem tej regulacji. Określenie minimalnego poziomu świadczonych usług w akcie prawa miejscowego ma bowiem dawać mieszkańcom gminy gwarancję i wskazówkę jakiego co najmniej poziomu usług mogą spodziewać się po dostarczającym te usługi przedsiębiorstwie oraz wyznaczyć granice swobody umów stron umowy o doprowadzenie wody i odprowadzenie ścieków, w szczególności umocnić pozycję odbiorcy usług, który w każdych warunkach będzie mógł liczyć na zapewnienie konkretnego, minimalnego poziomu usług przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które niejednokrotnie posiada przecież pozycję dominującą na lokalnym rynku (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 2/19, WSA w Szczecinie z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 231/18, WSA we Wrocławiu z 13 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 863/13 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Zaskarżona uchwała zawiera wprawdzie Rozdział 2 zatytułowany "Minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków", jednak ani regulacje tego rozdziału, ani też inne zapisy tej uchwały nie pozwalają na zakwalifikowanie ich jako wypełniających scharakteryzowaną powyżej dyspozycję wynikającą z art. 19 ust. 2 pkt 1 uzzw. Rada Gminy Rogowo odwołując się bowiem w ramach zakwestionowanych w tym zakresie regulacji do treści przepisów ustawy, aktów wykonawczych, postanowień umowy czy warunków technicznych przyłączenia do sieci, zaniechała określenia podstawowych parametrów usług świadczonych w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, do czego zobowiązana była normą upoważaniającą z art. 19 ust. 5 pkt 1 uzzp. Za nieprawidłowe z powodów wyżej wskazanych należy więc uznać: odwołanie się w zakresie określenia poziomu ilości i jakości wody oraz odprowadzanych ścieków do przepisów aktów wykonawczych, wydanych na podstawie art. 11, art. 13 i art. 23 uzzw (§ 3 ust. 1 Regulaminu); odwołanie się w zakresie określenia ilości wody dostarczanej odbiorcom oraz ilości odprowadzanych ścieków do warunków technicznych przyłączenia sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, a odnośnie rodzaju i poziomu zanieczyszczeń odprowadzanych ścieków do umowy zawartej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą (§ 3 ust. 2 Regulaminu); określenie dostawy wody w ilości ustalonej w warunkach technicznych przyłączenia oraz w zawartej umowie (§ 3 ust. 3 pkt 1 Regulaminu); określenie ilości odprowadzanych ścieków w ilości ustalonej w warunkach technicznych przyłączenia oraz w zawartej umowie (§ 3 ust. 3 pkt 2 Regulaminu); odwołanie się w kwestii określenia jakości wody do przepisów wydanych na podstawie art. 13 uzzw (§ 3 ust. 3 pkt 4 Regulaminu); określenie ciśnienia dostaw wody jako odpowiedniego, a więc w drodze pojęcia niedookreślonego (§ 3 ust. 3 pkt 5 Regulaminu) oraz odwołanie się w zakresie stanu i składu ścieków odbieranych w sposób ciągły do przepisów art. 9-11 uzzw (§ 3 ust. 3 pkt 6 Regulaminu). Z powyższych względów Sąd uznał, iż Rada Gminy Rogowo w ramach wymienionych regulacji nie wypełniła upoważnienia ustawowego obligującego do określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, czym istotnie naruszyła przepisy obowiązującego prawa. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego nieuprawnionego nałożenia na odbiorców usług obowiązków określonych w § 5 ust. 3 oraz § 6 Regulaminu, należy wskazać, że w myśl art. 19 ust. 5 uzzw rada gminy uprawniona jest do określenia obowiązków odbiorców usług, niemniej jedynie w zakresie spraw w tym przepisie wymienionych – na co słusznie zwrócono uwagę w skardze. Zobowiązanie odbiorców usług ww. zapisami przedmiotowego regulaminu do działań takich jak: usunięcie przyczyn zagrożenia powstałego w trakcie eksploatacji przyłącza (§ 5 ust. 3 Regulaminu), korzystanie z zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków w sposób szczegółowo określony w § 6 ust. 2 Regulaminu, jak też powiadamianie przedsiębiorstwa o wszelkich stwierdzonych uszkodzeniach wodomierza głównego lub urządzenia pomiarowego, w tym o zerwaniu plomby (§ 6 ust. 1 Regulaminu) – nie mieści się zaś w materii zagadnień przekazanych przez ustawodawcę do uregulowania radzie gminy w drodze uchwały i stanowi tym samym istotne naruszenie normy upoważniającej. W tym kontekście podkreślić należy, iż szczegółowe kwestie dotyczące praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego i odbiorców usług, nieobjęte normą upoważniającą, powinny być uregulowane w zawartej pomiędzy wymienionymi podmiotami umowie, co wynika z treści art. 6 ust. 1 i 3 uzzw. Sąd podzielił także zarzut strony skarżącej dotyczący nieuprawnionego rozszerzenia w § 5 ust. 4 Regulaminu katalogu przesłanek umożliwiających wyłączenie dostaw wody lub odbioru ścieków. W art. 8 ust. 1 uzzw ustawodawca wskazał bowiem katalog enumeratywnie wyliczonych sytuacji, w których przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne, przy czym wśród nich nie została wymieniona wskazana przez Radę Gminy Rogowo okoliczność "nie usunięcia zagrożenia, o którym mowa w ust. 3", tj. "zagrożenia istotnego obniżenia poziomu usług świadczonych przez Przedsiębiorstwo". Wprowadzenie nowych, nieprzewidzianych w ustawie przesłanek wyłączenia dostaw wody lub odbioru ścieków na gruncie aktu prawa miejscowego, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, stanowi o istotnej wadliwości przepisu § 5 ust. 4 Regulaminu i przekradzeniu nim delegacji wynikającej z art. 19 ust. 5 uzzw. Na marginesie, wskazać należy także na nieprawidłowości ww. przepisu wynikającą z posłużenie się przez prawodawcę lokalnego pojęciem "zagrożenia, o którym mowa w ust. 3", tj. "zagrożenia istotnego obniżenia poziomu usług świadczonych przez Przedsiębiorstwo", które jest pojęciem nieostrym i niedookreślonym. Odnośnie zaś zarzutów skargi dotyczących zapisów § 10 oraz § 13 ust. 1 Regulaminu, w ramach których Rada Gminy Rogowo uregulowała kwestie związane z okresem obowiązywania umowy oraz z rozwiązaniem umowy o świadczenie usług, Sąd stwierdził, że także i te regulacje naruszają delegację ustawową wynikającą z art. 19 ust. 5 pkt 2 uzzw, w świetle której prawodawca lokalny upoważniony został do uregulowania warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług. Jak stanowi bowiem art. 6 ust. 1 uzzw, dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Natomiast w art. 6 ust. 2-8 uzzw ustawodawca określił warunki zawarcia oraz niezbędne elementy umowy o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków. Ze wskazanych przepisów ustawy wynika, że kwestie dotyczące m.in. okresu obowiązywania umowy, warunków jej zmiany oraz wypowiedzenia, jak i rozwiązania, powinny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Co istotne, pod pojęciem "warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług", użytym w art. 19 ust. 5 pkt 2 uzzw, należy w ocenie Sądu, rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę, a nie treść tych umów i ich poszczególne postanowienia. Nie może zatem budzić wątpliwości, że określenie w Regulaminie przez Radę Gminy ww. elementów umowy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. Analiza przepisów § 10 ust. 1 i 2 oraz § 13 ust. 1 Regulaminu prowadzi do wniosku, że organ stanowiący zawarł w nich postanowienia, które w świetle art. 6 uzzw stanowią przedmiot umowy o świadczenie usług, i które w konsekwencji wykraczają poza upoważnienie wynikające z art. 19 ust. 2 uzzw. Treść takiej umowy, co należy podkreślić, podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny - rada gminy - nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać (por. wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 września 2018 r. sygn. akt II SA/Go 482/18; WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 425/13; WSA w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 150/13 - dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd podziela także stanowisko strony skarżącej, że zapis § 13 ust. 1 Regulaminu daje przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu możliwość jednostronnego rozwiązania umowy z odbiorcą bez żadnej przyczyny, co jest sprzeczne z założeniami uzzw. W tej sytuacji Sąd uznał, że przedmiotowe regulacje Regulaminu istotnie naruszają przepisy obowiązującego prawa, co stanowi podstawę do stwierdzenia ich nieważności. Przechodząc do analizy zarzutów dotyczących przepisów § 11 ust. 4 oraz § 23 ust. 2 Regulaminu, wskazać należy, iż w drodze tych regulacji Rada Gminy Rogowo w sposób nieuprawniony zobowiązała w Regulaminie osobę zamierzającą zawrzeć umowę o świadczenie usług, a korzystającą z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym - do uprawdopodobnienia przez nią faktu korzystania z przyłączonej nieruchomości (§ 11 ust. 4 Regulaminu), natomiast osobę ubiegającą się o przyłączenie jej nieruchomości do sieci - do przedstawienia dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której dotyczy wniosek (§ 23 ust. 2 pkt 1 Regulaminu) i mapy sytuacyjnej, określającej usytuowanie nieruchomości, o której mowa w ust. 1, względem istniejących (naniesionych) sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu (§ 23 ust. 2 pkt 2 Regulaminu). Dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się, zgodnie z art. 6 ust. 1 uzzw, na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Jak stanowi art. 6 ust. 2 uzzw przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Przepis art. 6 ust. 4 określa zaś, że umowa, o której mowa w ust. 1, może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Z przytoczonych regulacji wynika, że ustawodawca nie wymaga od osoby ubiegającej się o zawarcie umowy niczego więcej, niż tylko fizycznego przyłączenia do sieci oraz złożenia pisemnego wniosku o zawarcie umowy, a ponadto że nie formułuje on w tym zakresie żadnego obowiązku legitymowania się dokumentem przedstawiającym aktualny stan prawny przyłączanej nieruchomości, czy wymogu uprawdopodabniania korzystania z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Wskazanie zatem w Regulaminie na powinność złożenia dodatkowych dokumentów jak i uprawdopodobnienia faktu korzystania z nieruchomości, oznacza że prawodawca lokalny ustanowił dodatkowe, nieprzewidziane w ustawie warunki zawarcia umowy, które ponadto stwarzają dodatkowe ograniczenia i obowiązki dla odbiorców usług i wprowadzają w związku z tym nieprzewidziane przez ustawę utrudnienia przy zawieraniu umowy o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków, co jest niedopuszczalne i istotnie narusza prawo, i jako takie stanowiło przesłankę stwierdzenia nieważności § 11 ust. 4 Regulaminu oraz dodatkowo, co Sąd dostrzegł z urzędu, § 11 ust. 2 Regulaminu, nakładającego na osobę ubiegającą się o przyłączenie nieruchomości do sieci obowiązek przedstawienia przedsiębiorstwu dokumentu, określającego aktualny stan prawny przyłączanej nieruchomości. Istotnie naruszają prawo również zapisy § 23 ust. 2 Regulaminu, gdyż także w ich ramach prawodawca lokalny nałożył bez podstawy prawnej na osobę ubiegającą się o przyłączenie nieruchomości do sieci, obowiązek dołączenia do wniosku nieprzewidzianych przez ustawę dokumentów. Żądanie od osoby ubiegającej się o przyłączenie jej nieruchomości do sieci dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości oraz mapy sytuacyjnej, określającej usytuowanie nieruchomości, o której mowa w ust. 1, względem istniejących (naniesionych) sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu – nie tylko nie znajduje oparcia w przepisach ustawy, jak również w przepisach ustawy z dnia 7 lutego 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), ale również stanowi nieuprawnioną modyfikację obowiązków wynikających z przepisów ustawy z dnia 7 lutego 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), gdyż regulacje tej ustawy nie wymagają sporządzania i przedkładania w procesie realizacji przyłącza takiej mapy sytuacyjnej, która została przewidziana w treści Regulaminu oraz nie ustanawiają wymogu przedłożenia dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości. W tych okolicznościach należało w sprawie stwierdzić także nieważność § 23 ust. 2 Regulaminu. Sąd podzielił także stanowisko strony skarżącej w zakresie zarzutu dotyczącego niezgodnego z prawem nałożenia w § 22 ust. 3 Regulaminu na odbiorców usług pobierających wodę z własnych ujęć i wprowadzających ścieki do urządzeń przedsiębiorstwa obowiązku zakupu, zainstalowania na własny koszt, utrzymania i legalizacji "wodomierza własnego" w innym celu niż dla ustalania ilości wody bezpowrotnie zużytej. Wskazać należy, że art. 27 uzzw określa jednoznacznie i wyczerpująco zasady ustalania ilości wody dostarczanej do nieruchomości oraz odprowadzonych z niej ścieków, stanowiąc m.in. że w razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzanych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie (art. 27 ust. 5 uzzw), z tym że w rozliczeniach w tym zakresie uwzględnia się ilość bezpowrotnie zużytej wody wyłącznie, gdy wielkość jej zużycia na ten cel ustalona jest na podstawie dodatkowego wodomierza zainstalowanego na koszt odbiorcy usługi (art. 27 ust. 6 uzzw). Podkreślić należy również, że przepis art. 15 ust. 3 uzzw wskazuje wyraźnie kto ponosi koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego (przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne) i urządzenia pomiarowego (odbiorca usług). W świetle powyższych regulacji, a także uwzględniając treść i zakres delegacji ustawowej z art. 19 ust. 5 uzzw, stwierdzić należy, że nieuprawnionym było nałożenie w Regulaminie przez organ stanowiący na odbiorców usług obowiązku zakupu wodomierza dla celów innych niż określone w ust. 6 ww. artykułu. Rada gminy nie jest bowiem uprawniona do nakładania na odbiorców usług dodatkowych obowiązków, a w szczególności takich, które wiążą się z ponoszeniem przez nich dodatkowych kosztów, jeżeli nie wynika to bezpośrednio z delegacji ustawowej i jeżeli w ustawie wymienia się wprost jakie koszty obwiązany jest ponosić odbiorca usług (tj. dotyczące urządzeń pomiarowych, o których mowa w art. 15 ust. 3 w zw. z art. 2 pkt 15 uzzw i dodatkowych wodomierzy, o których mowa w art. 27 ust.6 uzzw), a wśród nich nie wskazano tych, o których mowa w § 22 ust. 3 Regulaminu. W tym stanie rzeczy, uwzględniając powyższe, koniecznym w sprawie było stwierdzenie nieważności § 22 ust. 3 Regulaminu, jako istotnie naruszającego wynikającą z uzzw delegację ustawową, gdyż pozbawionego podstawy prawnej. Za wykraczające poza upoważnienie ustawowe Sąd uznał również regulacje zawarte w § 27 Regulaminu, które przyznają przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu prawo do odmowy przyłączenia nowego odbiorcy do istniejącej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej w przypadku zaistnienia wyszczególnionych w ust. 1, 2 i 3 tego artykułu sytuacji. Zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 4 i 5 uzzw regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków ma określać warunki przyłączania do sieci oraz warunki techniczne określające możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Natomiast w świetle art. 15 ust. 4 uzzw przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19 uzzw, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Z powyższej regulacji wynika zatem istniejący po stronie przedsiębiorcy obowiązek przyłączenia do sieci, w sytuacji gdy określone warunki zostały spełnione. Organ stanowiący nie ma zatem uprawnień do formułowania w regulaminie przesłanek stanowiących przeszkodę w przyłączeniu nieruchomości do sieci, lecz do określenia warunków, które należy spełnić aby nieruchomość została do sieci przyłączona. Powyższe rozróżnienie ma znaczenie, szczególnie dla odbiorcy usług, który w wypadku spełnienia określonych w regulaminie warunków ma podstawy oraz prawo oczekiwać, że jego wniosek o przyłączenie do sieci zostanie uwzględniony (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 13 września 2018 r., sygn. akt II SA/Go 482/18, dostępny na stronie –https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi na powyższe, Sąd uznał zapis § 27 Regulaminu w całości za istotnie naruszający przepisy prawa, co uzasadnia stwierdzenie jego nieważności. W tym stanie rzeczy, mając na względzie opisany wyżej zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa, Sąd uznał, że wszystkie zakwestionowane przez Zastępcę Prokuratora przepisy Regulaminu, tj. § 3 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 1, pkt 2, pkt 4, pkt 5, pkt 6, § 5 ust. 3 i ust. 4, § 6, § 10, § 11 ust. 4, § 13 ust. 1, § 22 ust. 3, § 23 ust. 2, § 27, a ponadto przepis § 11 ust. 2 Regulaminu, dotknięte są wadą nieważności, jako naruszające w sposób istotny delegację ustawową i tym samym istotnie naruszające obowiązujące prawo. Jednocześnie należy podkreślić, że nie ma wpływu na ocenę charakteru prawnego wymienionych przepisów Regulaminu okoliczność czy organ nadzoru zgłosił do nich zastrzeżenia w trybie postępowania nadzorczego. Do właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy należy kontrola aktu prawa miejscowego według kryterium legalności. Kontrola ta nie jest więc determinowana oceną tego rodzaju aktu przez organ nadzoru. W konsekwencji powyższego, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ppsa, orzekł o stwierdzeniu nieważności wymienionych przepisów Regulaminu.