II OSK 345/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlk. z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Go 639/08 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie grzywny z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2008r., Sygn. akt II SA/Go 639/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008r., nr OA.MMoł.4300-105/08 w przedmiocie nałożenia grzywny z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu - uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowej Soli z dnia [...] marca 2008r., nr [...] oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowej Soli z dnia [...] grudnia 2007r., nr [...]. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Wnioskiem z dnia 20 grudnia 2007r. M. K. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowej Soli o wydanie pozwolenia na użytkowanie garażu wraz z pomieszczeniem gospodarczym, zlokalizowanym w Nowej Soli przy ul. [...], na działce nr [...]. Jednocześnie wnioskodawca poinformował organ, że garaż wybudowany został w 1994r. i jest użytkowany przez K. i M. K.. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowej Soli – powołując art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane - odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie wskazanego garażu z pomieszczeniem gospodarczym jako wybudowanego bez wymaganego pozwolenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że obiekt budowlany wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę przed dniem 1 stycznia 1995r. podlega regulacji art. 103 ust. 2 ustawy oraz przepisom ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r. Dalej stwierdzono, że legalizacja obiektu budowlanego wzniesionego przed dniem 1 stycznia 1995r. następuje z chwilą wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu na podstawie art. 42 ust. 1 lub 2 powołanej ustawy z dnia 24 października 1974r. Według organu, w przypadku ustalenia, że obiekt został wybudowany niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 tej ustawy, na podstawie art. 40 wydaje się decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Dopiero po wykonaniu zmian i przeróbek inwestor może wystąpić do organu nadzoru budowlanego o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu zgodnie z art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Postanowieniem z dnia [...] marca 2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowej Soli – powołując art. 57 ust. 7 i art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane - nałożył na M. K. karę w kwocie 5000zł. z tytułu użytkowanie bez wymaganego pozwolenia wskazanego garażu wraz z pomieszczeniem gospodarczym i pomimo decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na jego użytkowanie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że obiekt ten podlega legalizacji według przepisów ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane. Stwierdzono także, że postępowanie legalizacyjne wszczęte na skutek wniosku strony ma na celu rozstrzygnięcie, czy obiekt budowlany został wzniesiony we wskazanym czasie i czy nie narusza przepisów techniczno-budowlanych oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Fakt zaś użytkowania garażu wraz z częścią gospodarczą, pomimo wydania decyzji odmawiającej pozwolenia na jego użytkowanie, wykazała kontrola przeprowadzona w dniu 7 lutego 2008r. W ocenie organu, wobec stwierdzenia użytkowania obiektu bez wymaganego zawiadomienia o zakończeniu budowy, należało wymierzyć karę z tytułu jego nielegalnego użytkowania. W zażaleniu na powyższe postanowienie M. K. zarzucił organowi I instancji, że stosując w sprawie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r. niezasadnie powołał się na przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994r. Podniósł, że w czasie obowiązywania "starego" prawa budowlanego brak było przepisu dotyczącego nałożenia kary z tytułu nielegalnie użytkowanego obiektu budowlanego. Podał także, że ustawa Prawo budowlane z 1974r. nie znała pojęcia "zawiadomienia organu o zakończeniu budowy", posługiwała się natomiast pojęciem "zawiadamia organ o oddaniu obiektu do użytku", co też zostało uczynione w grudniu 2007r. Konkludując stwierdził, że brak jest podstawy prawnej do stosowania i naliczania kar w stosunku do obiektów wzniesionych przed 1995r. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008r. Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Podzielając w całości stanowisko i argumentację organu I instancji wskazał, że w sprawie zostało w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości ustalone, że samowolnie wybudowany obiekt jest użytkowany pomimo braku stosownej decyzji zezwalającej na jego użytkowanie. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim - M. K. zarzucił organom obu instancji, że nałożenie kary w oparciu o przepis art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane z 1994r. było bezzasadne, gdyż do spornego obiektu należy stosować przepis ustawy Prawo budowlane z 1974r, która nie przewidywała kar pieniężnych z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Zdaniem skarżącego, z treści art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. wynika, że odmiennie należy traktować samowole budowlane, których budowa zakończona została przed 1 stycznia 1995r. Za bezzasadne uznał przy tym twierdzenie organu, że sporny obiekt jest w trakcie budowy. W odpowiedzi na skargę Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Uwzględniając skargę M. K. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że budowa spornego obiektu budowlanego, czyli garażu wraz z częścią gospodarczą, została zakończona najpóźniej w 1994r., a zatem w myśl art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r., do jego legalizacji zastosowanie będą miały przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r. Podano przy tym, że ustawa z 1974r. nie przewidywała kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Uznano zatem, że stosując przepisy tejże ustawy przy legalizacji obiektu budowlanego brak jest podstaw, aby "przejść" na odpowiednie stosowanie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994r. Podniesiono, że ustawa z 1974r. zawiera kompleksową regulację w zakresie legalizacji obiektu budowlanego, a żaden przepis ustawy obecnie obowiązującej w zakresie kary, o której mowa w art. 57 ust. 7, nie odsyła do procesu legalizacyjnego prowadzonego pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy. Dodano, że brak jest podstaw do przyjęcia, że omawianą karę można nałożyć w każdym momencie stwierdzenia użytkowania obiektu bez uzyskania stosownego pozwolenia. Wskazano przy tym na treść przepisów, z których wynika, że w przypadku obiektu budowlanego, wobec którego przeprowadzana jest legalizacja, kara winna być nałożona w sytuacji, o której mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, czyli gdy w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę lub - gdy budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego (zamiennego, art. 51 ust. 4), organ nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, a inwestor, przed uzyskaniem stosownej decyzji w tym przedmiocie, przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego. W ocenie Sądu I instancji, na tym etapie postępowania nie było także podstaw do wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2007r. o odmowie pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu budowlanego. Zauważono bowiem, że wniosek strony w tym przedmiocie z dnia 20 grudnia 2007r. winien spowodować wszczęcie postępowania legalizacyjnego w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974r. Decyzja w przedmiocie zezwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego stanowi zaś końcowy etap postępowania legalizacyjnego i stąd nie mogła być wydana na początku tej procedury, jako załatwienie powołanego wniosku strony. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę kasacyjną wywiódł Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w części dotyczącej uchylenia postanowień organów obu instancji w przedmiocie nałożenia grzywny z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu, zarzucono Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 103 ust. 2 oraz art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane wskutek uznania, że wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej nie jest możliwe z uwagi na to, że obiekt ten, jako wybudowany pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974r., podlega legalizacji w oparciu o przepisy tej ustawy. Z tych też powodów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanej części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przepis art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane z 1994r. przewiduje sankcję za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego, niezależnie od okoliczności, czy obiekt ten powstał na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, czy też w sposób samowolny. Zdaniem organu, należy rozróżnić i oddzielić procedurę dotyczącą ewentualnej legalizacji samowoli budowlanej (niezależnie od czasu jej powstania) od procedury dotyczącej nielegalnego użytkowania samowoli. W ocenie organu, sprawa ewentualnej legalizacji obiektu stanowi w takim przypadku przedmiot odrębnego postępowania organu nadzoru budowlanego, którego wynik pozostaje bez wpływu na postępowanie w sprawie samowolnego użytkowania tego obiektu. Podano przy tym, że zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r., do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy (lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne), nie stosuje się jedynie przepisu art. 48 tej ustawy. Wskazano, że obiekt nie przyjęty do użytkowania w sensie prawnym pozostaje nadal w trakcie budowy, przy czym jego budowa w rozumieniu art. 103 ust. 2 mogła zostać "zakończona". W tej sytuacji uznano, że ustanowiona w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane sankcja, odnosi się również do samowolnie wzniesionego (pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974r.) obiektu budowlanego, niezależnie od art. 103 ust. 2, który zobowiązuje właściwy organ do ustalenia daty "zakończenia" jego budowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze (skargi kasacyjne i zażalenia) od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, jednak z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono naruszeń przepisów prawa mogących świadczyć o nieważności postępowania sądowego, tym samym sprawa ta może być rozpoznana w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, które w niniejszej sprawie dotyczą naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 103 ust. 2 oraz art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że użytkowany przez M. i K. K. dwustanowiskowy garaż wraz z pomieszczeniem gospodarczym o wymiarach 11,9 m x 5,90 m został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej i z uwagi na okres, w którym zakończono prace związane z jego budową (1994r.), postępowanie w sprawie tej samowoli podlega procedurze określonej w ustawie z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Rozstrzygnięcia wymaga natomiast kwestia dopuszczalności nałożenia na inwestora, na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, kary z tytułu nielegalnego użytkowania wskazanego obiektu budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 tej ustawy, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Wykładnia gramatyczna tego przepisu pozwala na przyjęcie tezy, że znajduje on zastosowanie w sytuacji, gdy wobec danego obiektu budowlanego stosuje się procedurę określoną przepisami art. 54 lub art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, a inwestor nie wywiązał się z obowiązków określonych w tych przepisach. (por. wyrok NSA z 15 lipca 2009r., II OSK 1061/08, dostępny w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA). Wskazane procedury nie miały jednak zastosowania w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 54 powołanej ustawy, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie wymagane jest pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis ten przewiduje tzw. milczącą zgodę organu nadzoru budowlanego w przypadku, gdy organ ten nie ma zastrzeżeń do wzniesionego obiektu. Zawiadomienie o zakończeniu budowy, o którym mowa w tym przepisie, dotyczyć więc może jedynie budowy prowadzonej legalnie, a więc na podstawie pozwolenia na budowę. Prawnie skuteczne jest bowiem zawiadomienie o zakończeniu budowy tylko wobec obiektów wybudowanych zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę. Zgłoszenie to nie może zatem zastępować procedury legalizacyjnej stosowanej, tak jak w niniejszej sprawie, w przypadku wybudowania obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej. Podobna sytuacja ma miejsce w odniesieniu do regulacji art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, który przewiduje obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, gdy budowa obiektu realizowana jest w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę i jest on zaliczony do niektórych kategorii, jak też jeżeli w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych nałożono obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a nadto w związku z istotnym odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę w prowadzonym postępowaniu, zmierzającym do doprowadzenia obiektu do zgodności z prawem, nałożono na stronę określone obowiązki, w tym właśnie uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Wreszcie, pozwolenie na użytkowanie jest wymagane, gdy przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych - wówczas wydaje się decyzję zezwalającą na użytkowanie części obiektu budowlanego. Przedstawione przypadki, w których nałożono na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie nie obejmują więc sytuacji, gdy obiekt został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, a jego budowa, tak jak w rozpoznawanej sprawie, została zakończona przed 1 stycznia 1995r. W takiej bowiem sytuacji, nie ma podstaw prawnych do skutecznego ubiegania się o wydanie pozwolenia na użytkowanie w trybie art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Zatem postępowanie poprzedzone wnioskiem M. K. z dnia 20 grudnia 2007r., w którym zgłosił samowolę budowlaną i wniósł o wydanie pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu budowlanego, dotyczyć powinno samowoli budowlanej, a nie nałożenia grzywny z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Skoro więc w kontrolowanej sprawie inwestor nie mógł skutecznie ubiegać się o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie spornego obiektu w trybie art. 54 lub art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, to nie mógł tym samym naruszyć tych norm prawnych, co wyklucza możliwość nałożenia na niego kary z art. 57 ust. 7 tej ustawy. W tych okolicznościach, postawiony w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego (art. 103 ust. 2 oraz art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane) uznać należało za nieuprawniony, co w świetle art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skutkuje oddaleniem skargi kasacyjnej.