II GSK 1590/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Dariusz Skupień (spr.) Protokolant Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. P. - "P." od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 2 marca 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 2216/10 w sprawie ze skargi M. P. - "P." na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. P. - "P." na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 300 (trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 2216/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę M. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej jako: GITD) z dnia [...] marca 2010 r. w przedmiocie kary pieniężnej. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej jako: WITD) nałożył na M. P. karę pieniężną w wysokości 3000 zł za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu [...] czerwca 2009 r. na drodze krajowej nr [...] w O., zatrzymano do kontroli drogowej pojazd marki DAF o numerze rejestracyjnym [...] wraz z naczepą o numerze rejestracyjnym [...]. Kierujący pojazdem M. P., będący jednocześnie właścicielem przedsiębiorstwa o nazwie [...], w momencie kontroli prowadził w ramach ww. przedsiębiorstwa pojazd w międzynarodowym transporcie drogowym rzeczy z Polski do Czech. Z protokołu kontroli wynikało, że kierujący pojazdem nie okazał ważnej karty opłaty za przejazd po drogach krajowych, gdyż jej nie posiadał, a to z uwagi na niemożność zakupu karty dobowej na trzech stacjach paliw, a karty miesięcznej – możliwej do zakupu na jednej z ww. stacji nie zakupił z uwagi na jej wysoki koszt. Wobec powyższego WITD uznał, że M. P. prowadzący działalność gospodarczą o nazwie [...], polegającą m. in. na transporcie drogowym towarów, w dniu [...] czerwca 2009 r. nie uiścił wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Zachowaniem tym naruszył obowiązek wynikający z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowych (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), dalej jako: u.t.d., zgodnie z którym podmioty wykonujące na terytorium RP przewóz drogowy zobowiązane są do uiszczenia opłaty za przejazd pojazdem samochodowym po drogach krajowych. Okoliczność ta zaś skutkuje nałożeniem na przedsiębiorcę kary pieniężnej w wysokości 3000 zł na podstawie art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 i lp. 4.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym. GITD decyzją z dnia [...] marca 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2009 r. Podtrzymał dotychczasową argumentację organu a także wskazał, że z materiału dowodowego zebranego w sprawie, tj. informacji z Biura Obsługi Transportu Międzynarodowego Ministerstwa Infrastruktury informującego o dostępności na dzień [...] czerwca 2009 r. nowych kart opłaty wynika również, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi sytuacja uregulowana w art. 93 ust. 7 u.t.d., na którą powołuje się odwołujący się podnosząc, że po rozpoczęciu przejazdu na trzech kolejnych stacjach benzynowych nie miał możliwości zakupu winiet dobowych. Skargę na powyższą decyzje wniósł M. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uzasadniając rozstrzygnięcie w sprawie wskazał, że art. 42 u.t.d. ustanawia obowiązek uiszczania opłaty drogowej dla określonej grupy podmiotów. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 czerwca 2009 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 86, poz. 721), dalej jako: rozporządzenie w sprawie opłat, kartę opłaty dobowej i siedmiodniowej może wypełnić podmiot wykonujący przewóz drogowy przed WSA wywiódł bezwzględny obowiązek uiszczania opłaty drogowej przez określoną grupę przewoźników wykonujących transport drogowy, przy czym obowiązek ten aktualizuje się już w momencie rozpoczęcia pierwszego przejazdu, bowiem już w tym momencie podmiot wykonujący przewóz obowiązany jest posiadać wypełnioną kartę drogową. Mogą to być opłaty: roczne, miesięczne, siedmiodniowe albo dobowe, przy tym karty opłaty dobowej mogą zostać zakupione na 7 dni przed rozpoczęciem przewozu bowiem w takim terminie od ich wydania mogą być wypełnione. Wobec powyższego Sąd I instancji wywiódł ,że poszukiwanie przez skarżącego karty opłaty dobowej dopiero w trakcie wykonywanego przejazdu już stanowiło nieprawidłowość, a jego przekonanie, że niemożność zakupu tej karty uwalnia go od odpowiedzialności za nieuiszczenie opłaty drogowej było błędne. Kwestię zaś dostępności kart opłaty drogowej na stacjach benzynowych na trasie przejazdu WSA uznał za niemającą wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy. Sprawą przedsiębiorcy było bowiem takie zorganizowanie wykonywanej działalności, aby juz w chwili rozpoczynania przewozu należna opłata była uiszczona. Przepisy przewidują możliwość uiszczenia opłaty rocznej, miesięcznej, tygodniowej i dobowej, a podnoszona okoliczność, że przedsiębiorca zakupuje zawsze karty dobowe, nie stanowi wytłumaczenia dla nieprzestrzegania przepisów prawa. W sprawie WSA nie dopatrzył się żadnych zdarzeń lub okoliczności, których skarżący, będący koncesjonowanym przewoźnikiem, nie mógł przewidzieć. Istotny był bowiem fakt wystąpienia określonego naruszenia. Sąd I instancji wskazał też, że stopień ewentualnego zawinienia nie są przesłankami odpowiedzialności administracyjnej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. orzekł powołując w podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. P., zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1/ art. 41 ust. 1 oraz art. 93 ust. 7 u.t.d. przez uznanie, że po rozpoczęciu przejazdu nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej pomimo braku możliwości zakupu kart drogowych w trzech stacjach benzynowych na trasie przejazdu, ponieważ naruszenie przepisów dotyczących obowiązku uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy mógł przewidzieć, 2 a) art. 7 k.p.a. wprowadzającego zasadę prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywatela, b) art. 8 k.p.a. wprowadzającego zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa przez uznanie, że niemożność zakupu karty opłaty drogowej na stacjach benzynowych na trasie przejazdu nie uwalnia skarżącego od odpowiedzialności za brak uiszczenia opłaty drogowej. W uzasadnieniu zarzutów skarżący nie podzielił stanowiska WSA, że bez karty nie powinien rozpoczynać przejazdu, zaś nałożenie kary za brak karty drogowej podczas przejazdu uznał w sytuacji niemożności zakupu interesującej go karty dobowej za naruszające art. 7 i 8 k.p.a. Organy nie miały prawa nałożyć na skarżącego kary pieniężnej, gdyż nie mógł on przewidzieć, że po drodze swojego przejazdu nie będzie mógł dokonać zakupu dobowej karty drogowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest więc weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowo administracyjnym, Warszawa 2009, s.238-240; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt FSK 2706/04; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 329/06). Nie stwierdzając wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek określonych w przepisie § 2 art. 183 p.p.s.a., skutkujących nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być więc przeprowadzona w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. W związku z tym, że w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wyjaśnić należy na wstępie, że z treści tego przepisu wynika, iż o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów procesowych, ale jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowo administracyjnej. Skuteczne wniesienie takich zarzutów wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między podnoszonym w skardze kasacyjnej naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną z podstawy wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. oparto na naruszeniu art. 7 i 8 k.p.a., podnosząc, że niemożność zakupu karty opłaty drogowej na stacjach benzynowych na trasie przejazdu powinna uwalniać skarżącego od odpowiedzialności za jej brak. Kwestie podniesione przez autora skargi kasacyjnej w ramach zarzutów naruszenia prawa procesowego w istocie sprowadzają się do odpowiedzi na pytanie, czy właściwy organ inspekcji transportu drogowego prowadząc postępowanie administracyjne w sprawie naruszenia kary pieniężnej na przedsiębiorcę z tytułu braku w momencie kontroli opłaty za przejazd po drogach krajowych, wziął także pod uwagę okoliczności podawane przez skarżącego a mające jego zdaniem wpływ na brak posiadania przez niego opłaty. Z ustaleń Sądu pierwszej instancji wynika bezspornie, że w trakcie kontroli drogowej samochodu marki DAF, należącego do skarżącego stwierdzono brak ważnej karty opłat za przejazd po drogach krajowych. Skarżący, który był jednocześnie kierowcą podniósł, że wymaganej karty nie posiada z uwagi na brak możliwości jej zakupu na trzech stacjach paliw. Działanie uniemożliwiające nabycie karty drogowej a następnie nałożenie sankcji za jej brak jest zdaniem kasatora naruszeniem regulacji z art. 7 i 8 k.p.a. Z powyższym nie można się jednak zgodzić. Podkreślić należy, że w art. 7 i 8 k.p.a. ustawodawca określił podstawowe zasady postępowania administracyjnego tj. zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywatela (art. 7 k.p.a.) oraz zasadę pogłębienia zaufania obywatela do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Z przepisów tych wynika zatem dyrektywa dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. W rozpoznawanej sprawie organy podniesioną przez skarżącego okoliczność braku możliwości nabycia na stacjach karty dobowej sprawdziły. Główny Inspektor Transportu Drogowego rozpoznając po raz pierwszy odwołanie skarżącego, w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2009 r., uchylającej decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2009 r. w części dotyczącej wykonywania przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty, stwierdził "iż wejście w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 czerwca 2009 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (...) wiązało się z wprowadzeniem nowych wzorów kart opłat w miejsce obowiązujących (...). Wiadome jest organowi odwoławczemu, iż w okresie przed wejściem w życie obowiązującego rozporządzenia część jednostek poboru opłat wstrzymała się z nabycie większej ilości kart opłaty z obawy, iż z dniem wejścia w życie rozporządzenia z dnia 5 czerwca 2009 r. utracą one ważność (...). Zdaniem organu odwoławczego przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy należy zbadać, czy nie zaistniały przesłanki do zastosowania przepisów art. 92a ust. 4, ewentualnie art. 97 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Obowiązkiem organu I instancji jest zbadanie, czy naruszenie przepisów nie nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć." Organ I instancji uzupełniając materiał dowodowy uzyskał od Biura Obsługi Transportu Międzynarodowego informację zawartą w piśmie z dnia 17 listopada 2009 r., że nowe karty obowiązujące od dnia 10 czerwca 2009 r., na dzień [...] czerwca 2009 r. (czyli w dniu przeprowadzenia kontroli drogowej) były dostarczone do wszystkich głównych jednostek dystrybucyjnych typu Poczta Polska, Izby Celne, Stowarzyszenia oraz prywatne punkty dystrybucji (k. 45 akt adm.). W aktach postępowania prowadzonego przed Sądem pierwszej instancji jest również pismo z dnia 19 kwietnia 2010 r., Ministra Infrastruktury kierowane do skarżącego, w którym wskazano miejsca, gdzie można było nabyć karty opłat drogowych (k. 9 akt sądowych). Istotne w tym piśmie jest także końcowe stwierdzenie, że bliższych informacji o zaopatrzeniu danego dystrybutora będzie można udzielić dopiero po wskazaniu konkretnego punktu sprzedaży kart. Skarżący w toku prowadzonego postępowania powołuje się jedynie na brak możliwości zakupu dobowych kart opłat drogowych na trzech stacjach benzynowych, jednak nie wskazuje o które konkretnie stacje benzynowe chodzi. Takie postępowanie prowadzi do słusznego przez organ stwierdzenia zawartego w odpowiedzi na skargę z dnia 14 maja 2010 r., że brak jest jakichkolwiek dowodów na potwierdzenie, że skarżący rzeczywiście podjął próbę zakupu karty dobowej opłaty drogowej. Biorąc pod uwagę powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiło naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. Kasator podniósł także zarzut naruszenia prawa materialnego. W ramach tego zarzutu, jako naruszone przepisy wskazał art. 41 ust. 1 oraz art. 93 ust. 7 u.t.d. Wskazany art. 41 ust. 1 u.t.d stanowi, że opłaty za czynności administracyjne pobiera się z tytułu udzielenia licencji, zmiany licencji, przedłużenia ważności licencji, wydania wypisu z licencji, wydania wtórnika licencji, przeniesienia uprawnień wynikających z licencji oraz wyrażenia zgody na wykonywanie uprawnień wynikających z licencji. Zarzucając naruszenie art. 41 ust.1 u.t.d. w uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej nie skonkretyzował na czym to naruszenie polegało. Podkreślić także należy, że w rozpoznawanej sprawie organy administracyjne obu instancji w podanych podstawach prawnych decyzji nie wymieniły tej regulacji, nie była ona także przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z art. 93 ust. 7 u.t.d. w brzmieniu obowiązującym w 2009 r. przepisów odnoszących się do nakładania sankcji określonych w art. 93 ust. 1 tej ustawy nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W takiej sytuacji, właściwy ze względu na miejsce przeprowadzenia kontroli organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Zdaniem kasatora brak możliwości dokonania zakupu przez skarżącego kart drogowych na trzech stacjach benzynowych na trasie przejazdu, nastąpiło na skutek zdarzeń lub okoliczności, których on nie mógł przewidzieć. Z takim poglądem nie można się zgodzić. Organy ustaliły, że na trasie przejazdu skarżącego była możliwość dokonania zakupu kart drogowych. Skarżący, na co już wcześniej zwrócono uwagę, nie wskazał stacji benzynowych na których chciał dokonać zakupu kart. Sąd pierwszej instancji trakcie wykonywania przejazdu już było nieprawidłowe. Karta ta w chwili rozpoczęcia wykonywania transportu powinna już znajdować się w pojeździe, gdyż należy ją wypełnić przed rozpoczęciem przewozu (§ 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie opłat). Podkreślić także należy, że nie na każdej stacji benzynowej zawsze będą dostępne karty opłaty drogowej, ale tylko na tej, która będzie miała zamiar dokonywać jej sprzedaży i zawrze w tym zakresie porozumienie z Głównym Inspektorem Transportu Drogowego (art. 42 ust. 4 u.t.d.). Z dostarczonych dokumentów wynika, że możliwość nabycia dobowej karty opłaty drogowej istniała. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła okoliczność, zdarzenie którego skarżący nie mógł przewidzieć, gdyż był zobowiązany do posiadania dobowej karty opłaty drogowej już w momencie rozpoczęcia przejazdu a nie dopiero poszukiwać jej w trakcie przejazdu. Naruszenie art. 92 ust. 1 u.t.d. było zatem spowodowane brakiem należytego przez skarżącego przygotowania się do wykonywania przewozu, a nie spowodowane działaniem organów państwa. Skarga kasacyjna z wymienionych powodów nie znalazła usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało ją oddalić. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 207 § 2 p.p.s.a. D.Skupień M.Jagielska H.Kaminska