II GZ 399/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia G.P. i T. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 522/20 w zakresie odrzucenia skargi oraz zwrotu wpisu sądowego od skargi w sprawie ze skargi G.P. i T.P. na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia 15 stycznia 2020 r. nr DPR.721.4.2020 w przedmiocie zawieszenia działalności banku postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 6 listopada 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 522/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odrzucił skargę G. P. i T. P. na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia 15 stycznia 2020 r. w przedmiocie zawieszenia działalności banku oraz zwrócił skarżącym uiszczony wpis od skargi. Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie, wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), wyjaśnił, że zgodnie z art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 795 ze zm.; dalej: ustawa o BFG), decyzja o wszczęciu wobec podmiotu krajowego przymusowej restrukturyzacji podlega doręczeniu podmiotowi, wobec którego wszczęto przymusową restrukturyzację (art. 101 ust. 7 ustawy o BFG). Dla tego podmiotu, a ściślej – jego rady nadzorczej, termin na wniesienie skargi, zgodnie z art. 103 ust. 5 zd. pierwsze ustawy o BFG wynosi 7 dni i liczony jest od dnia doręczenia uzasadnienia decyzji, sporządzanego odrębnie, w terminie 14 dni od doręczenia decyzji (art. 103 ust. 3 ustawy o BFG). Dalej, WSA miał na uwadze, że na mocy art. 107 ust. 3 ustawy o BFG przepisy art. 103-106 tej ustawy stosuje się odpowiednio do decyzji w sprawach, o których mowa m.in. w art. 11 ust. 4 pkt 8, tj. dotyczących zawieszenia działalności banku w restrukturyzacji (art. 155 ust. 1 ustawy o BFG), a zatem decyzji skarżonej w rozpoznawanej sprawie. Sąd miał na uwadze, że decyzja wydana na podstawie art. 155 ust. 1 ustawy o BFG jako decyzja, o której mowa w art. 11 ust. 4 pkt 8 ustawy o BFG podlega bądź publikacji na stronie internetowej BFG lub BFG podaje na tej stronie informację, o przyczynach i skutkach wydania tej decyzji, szczególnie dla klientów indywidualnych. Jednocześnie WSA stanął na stanowisku, że 7-dniowy termin do wniesienia skargi dotyczy wszystkich skarżących niebędących Bankiem, do którego wprost stosuje się art. 103 ust. 1 i 5 ustawy o BFG, i należy go liczyć od ogłoszenia na stronie internetowej BFG w trybie art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG. W rozpoznawanej sprawie nastąpiło to 17 stycznia 2020 r., tego dnia bowiem informacja o zaskarżonej decyzji z dnia 15 stycznia 2020 r. ukazała się na stronie internetowej BFG. Ostatnim zatem dniem terminu przewidzianego w art. 53 § 1 p.p.s.a. do wniesienia skargi był 24 stycznia 2020 r. Skarga w rozpoznawanej sprawie została złożona przez skarżących w placówce pocztowej 6 lutego 2020 r., czyli z uchybieniem terminu. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli skarżący, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości, zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa według norm prawem przepisanych, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: 1. art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i odrzucenie skargi skarżących, podczas gdy skarżący nie uchybili terminowi do wniesienia skargi, a skarga została wniesiona w ustawowym terminie do wniesienia skargi; 2. art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w z art. 103 ust. 5 ustawy o BFG w zw. z art. 155 ust. 1 ustawy o BFG w zw. w z art. 107 ustawy o BFG w zw. z art. 11 ust 4 pkt 8 ustawy o BFG w zw. z art. 11 ust. 5 w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez przyjęcie, iż termin na wniesienie skargi jest liczony od dnia 17 stycznia 2020 r., tj. od daty publikacji informacji prasowej na stronie internetowej Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, podczas gdy treść decyzji Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia 15 stycznia 2020 r. w przedmiocie zawieszenia działalności banku została udostępniona na stronie internetowej BFG wraz z pouczeniem o możliwości zaskarżenia decyzji dopiero dnia 5 lutego 2020 r. zatem skarga została złożona przez skarżących w ustawowym terminie; 3. art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w z art. 107 ustawy o BFG w zw. z art. 103 ust. 5 zd. 2 ustawy o BFG w zw. z art. 155 ust. 1 ustawy o BFG w zw. art. 11 ust. 4 pkt 8 ustawy o BFG w zw. z art. 11 ust 5 ustawy o BFG poprzez przyjęcie iż 7-dniowy termin na złożenie skargi jest liczony od dnia opublikowania informacji na stronie internetowej Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, podczas gdy literalne brzmienie art. 103 ust. 5 ustawy o BFG reguluje, iż termin na wniesienie skargi powinien być liczony od daty doręczenia uzasadnienia Radzie Nadzorczej, tj. od dnia 31 stycznia 2020 r., zatem skarga została złożona przez skarżących w ustawowym terminie; 4. art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w z art. 103 ust. 5 ustawy o BFG w zw. z art. 155 ust. 1 ustawy o BFG w zw. art. 11 ust. 4 pkt 8 ustawy o BFG w zw. z art. 11 ust. 5 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG poprzez błędne przyjęcie iż Bankowy Fundusz Gwarancyjny opublikował decyzję o zawieszeniu działalności banku dnia 17 stycznia 2020 r., podczas gdy dnia 17 stycznia 2020 r. opublikowano jedynie informację prasową o zawieszeniu działalności banku, merytoryczna decyzja wraz z pouczeniem o możliwości zaskarżenia decyzji została opublikowana dnia 5 lutego 2020 r. i od tej daty rozpoczął bieg termin na wniesienie skargi od decyzji; 5. art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG w zw. z art. 11 ust. 4 pkt 8 ustawy o BFG poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż termin na wniesienie skargi jest liczony od dnia publikacji informacji prasowej na stronie internetowej o zawieszeniu działalności banku, podczas gdy przepis ten stanowi jedynie o możliwości ogłoszenia na stronie internetowej Funduszu na informacji o przyczynach i skutkach wydania tych decyzji, w szczególności dla klientów indywidualnych – przepis ten w żaden sposób nie odnosi się do kwestii rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia skargi, co więcej skarżący są udziałowcami posiadającymi interes prawny w zaskarżeniu decyzji, tym bardziej termin do wniesienia skargi powinien rozpocząć bieg od opublikowania treści decyzji wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia środków zaskarżenia; 6. art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy o BFG w zw. z art. 109 ust. 6 ustawy o BFG w zw. z art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG w zw. z art. 11 ust. 4 pkt 8 ustawy o BFG poprzez przyjęcie że organ nie jest zobowiązany do doręczenia decyzji innym osobom oprócz podmiotu w restrukturyzacji, podczas gdy zgodnie z art. 109 ust. 6 ustawy o BFG Fundusz przekazuje odpisy decyzji, o których mowa w ust. 1, akcjonariuszom, udziałowcom, członkom i wierzycielom podmiotu w restrukturyzacji ujętym w rejestrach podmiotu w restrukturyzacji, do których Fundusz ma dostęp; 7. art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy o BFG w zw. z art. 11 ust. 5 ustawy o BFG w zw. art. 112 k.p.a. poprzez uznanie, że termin do wniesienia skargi biegnie od dnia 17 stycznia 2020 r. pomimo braku zawarcia pouczenia o możliwości i terminie wniesienia skargi dla osoby, która ma interes w zaskarżeniu decyzji, podczas gdy strona nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji co do uchybienia terminu w przypadku braku pouczenia o terminie wniesienia skargi, co więcej nawet błędne pouczenie co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do błędnego pouczenia Z ostrożności w przypadku niepodzielenia powyższych zarzutów zaskarżonemu postanowieniu zarzucono również naruszenie: 8. art. 53 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 11 ust. 6 ustawy o BFG poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy zgodnie z regulacją art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie; 9. art. 103 ust 5 ustawy o BFG w zw. z art. 155 ustawy o BFG w zw. z art. 107 ustawy o BFG w zw. z art. 11 ust. 4 pkt 8 ustawy o BFG w zw. z art. 11 ust 6 ustawy o BFG w zw. art. 53 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie iż art. 103 ust. 5 ustawy o BFG jest przepisem szczególnym w stosunku do regulacji art. 53 § 1 p.p.s.a, a w konsekwencji termin do wniesienia skargi wynosi 7 dni, podczas gdy zgodnie z art. 103 ust. 5 ustawy o BFG 7-dniowy termin na wniesienie skargi dotyczy rady nadzorczej, natomiast ww. regulacja nie określa terminu do wniesienia skargi dla osób, których interes prawny został naruszony decyzją, tym samym zastosowanie powinny znaleźć przepisy ogólne. W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie powyższych zarzutów. W odpowiedzi na zażalenie organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie nie odpowiada prawu, choć nie wszystkie zarzuty podniesione w zażaleniu zostały uwzględnione. Należy przypomnieć, że stosownie do art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia decyzji. Inaczej jednak kwestia terminu do wniesienia skargi została uregulowana na gruncie ustawy o BFG. Zgodnie z art. 103 ustawy o BFG rada nadzorcza podmiotu w restrukturyzacji może wnieść skargę do sądu administracyjnego, w terminie 7 dni od dnia doręczenia uzasadnienia decyzji temu podmiotowi. Uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest również każdy, kogo interes prawny został naruszony decyzją. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że wskazana regulacja szczególna w zakresie terminu do wniesienia skargi musi mieć zastosowanie w równym stopniu do każdego spośród wymienionych w niej podmiotów legitymowanych do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego. Zwłaszcza, że celem ustawodawcy, motywowanym potrzebą zapewnienia przyspieszenia weryfikacji prawidłowości decyzji przez sąd administracyjny, było skrócenie terminu wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. druk nr 215 Sejmu VIII Kadencji s. 88). Teza ta oparta jest ponadto na treści art. 105 ust. 5 ustawy o BFG. Ponadto, w ocenie NSA, bieg 7-dniowego terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ww. decyzję rozpoczyna się wraz z ogłoszeniem tej decyzji lub wraz z ogłoszeniem informacji o przyczynach i skutkach jej wydania na stronie internetowej Funduszu. Innymi słowy, to ogłoszenie we wskazany powyżej sposób (tylko) wymienionej decyzji lub (tylko) informacji o przyczynach i skutkach jej wydania, należy uznać za czynność rozpoczynającą bieg terminu do złożenia skargi na decyzję przez podmiot, którego interes prawny miałby doznać uszczerbku w związku z jej wydaniem (por. postanowienie NSA z dnia: 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt II GZ 221/20; 8 października 2020 r., sygn. akt II GZ 290/20, sygn. akt II GZ 291/20, sygn. akt II GZ 292/20, sygn. akt II GZ 293/20, sygn. akt II GZ 294/20, sygn. akt II GZ 295/20, sygn. akt II GZ 296/20, sygn. akt II GZ 297/20; 27 października 2020 r., sygn. akt II GZ 321/20; 26 listopada 2020 r., sygn. akt II GZ 345/20). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie właściwie odczytał poglądy orzecznictwa na powyższe kwestie i zastosował się do wykładni przedstawionej w ww. postanowieniach. Prawidłowo więc określił zarówno termin na wniesienia skargi na decyzję BFG z 15 stycznia 2020 r., jak również moment, od którego termin ten rozpoczął bieg, tj. w dniu ogłoszenia informacji o przyczynach i skutkach wydania decyzji. Skoro zaś informacja ta została opublikowana 17 stycznia 2020 r., to termin na wniesienie skargi upływał 24 stycznia 2020 r. Natomiast skarga złożona w niniejszej sprawie 6 lutego 2020 r. została wniesiona z uchybieniem powyższego terminu, co słusznie zauważył Sąd I instancji, odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przy tym twierdzenia zawartego w zażaleniu, że termin do wniesienia skargi na ww. decyzję dla podmiotu, o którym mowa w art. 103 ust. 5 zdanie drugie ustawy o BFG, był tożsamy z terminem do zaskarżenia tej decyzji przez radę nadzorczą banku objętego decyzją. Zdanie pierwsze tego przepisu jest bowiem adresowane do strony postępowania, a takiego statusu w tym postępowaniu – ponad wszelką wątpliwość – nie posiada podmiot, którego interes prawny miałby doznać uszczerbku w związku z wydaniem decyzji, o której mowa na gruncie wymienionej regulacji prawnej. Ponadto, przyjęcie takiego stanowiska powodowałoby brak wiedzy osoby określonej w art. 103 ust. 5 zdanie drugie ustawy o BFG o tym, od kiedy biegnie termin na wniesienia skargi. Wobec tego podmiot ten nie mógłby skutecznie zaskarżyć decyzji, ponieważ termin do wniesienia skargi byłby zależny od okoliczności tego podmiotu niedotyczących, o których nie miałby on informacji. Terminu tego nie może również zmienić okoliczność, że skarżący twierdzą, że są udziałowcami banku. Termin ten wynika bowiem z powołanych powyżej przepisów i nie zależy od tych okoliczności. Nawet więc, gdyby sporna decyzja została stronie doręczona, zgodnie z art. 109 ust. 6 ustawy o BFG, to termin na wniesienie skargi powinien być określony na podstawie art. 103 ust. 5 tej ustawy. Na uwzględnienie zasługuje natomiast zarzut, że błędne było odrzucenie skargi, ponieważ skarżący nie zostali pouczeni o trybie i terminie złożenia skargi. Zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Przypomnienia przy tym wymaga, że pouczenie takie powinno znajdować się w zaskarżalnej decyzji (por. art. 107 § 3 pkt 9 k.p.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w obecnym składzie, obowiązek pouczenia stron o przysługującym prawie zaskarżenia na gruncie ustawy o BFG powinien być realizowany przez jego umieszczenie nie tylko w decyzji, lecz również w informacji o przyczynach i skutkach wydania decyzji o zawieszeniu działalności banku. Jeżeli bowiem przyjmujemy, że już sama informacja umieszczona na stronie internetowej rozpoczyna bieg terminu do wniesienia skargi na decyzję BFG (o czym była już mowa powyżej), to w tym piśmie powinno znajdować się pouczenie o trybie wniesienia skargi oraz o terminie na dokonanie tej czynności. Z art. 112 k.p.a. wynika szczególne znaczenie pouczenia oraz ochrona udzielona stronie, która się zastosowała do jego treści – nawet jeśli była ona wadliwa. Skoro więc ochroną cieszy się strona, która zastosowała się do błędnego pouczenia, to tym bardziej powinna ona objąć podmiot, który nie został w ogóle pouczony o trybie i terminie złożenia skargi, czyli m.in. w tej sprawie. Stanowisko o zrównaniu błędnego pouczenia z jego brakiem jest przyjęte w orzecznictwie i doktrynie (por. wyrok NSA w Warszawie z 14.02.2002 r., II SA 2289/01, wyrok NSA z 19.07.2012 r., I OSK 755/12, A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2020, art. 112). Z zasady wyrażonej w art. 112 k.p.a. wynika, że jeżeli strona zastosowała się do błędnego pouczenia co do terminu do wniesienia środka odwoławczego, może skutecznie wnieść ten środek w tym terminie, gdyż nie utraciła prawa do jego wniesienia z uwagi na ochronę wynikającą powyższego przepisu. W przypadku zastosowania się do błędnego pouczenia (czy w przypadku jego braku) "nie ma podstaw do odsyłania jednostki na inną drogę ochrony prawnej (prośbę o przywrócenie terminu), jeżeli ta ochrona jest przyznana z mocy prawa" (E. Iserzon, Komentarz, 1970 r., za A. Wróbel, Op.cit. i przywołane tam orzecznictwo). Stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny w składzie niniejszym podziela i przyjmuje za własne. Stanowisko to powinno znaleźć tym bardziej zastosowanie w niniejszej sprawie, że termin na wniesienie skargi na decyzję BFG w przedmiocie zawieszenia działalności banku był szczególnie liczony, jeżeli chodzi o rozpoczęcie jego biegu i długość. Wobec tego NSA uznał, że rację mają skarżący, którzy twierdzili, że brak pouczenia uniemożliwił im złożenie skargi w terminie. Tym samym – z racji ochrony udzielonej na mocy art. 112 k.p.a. – WSA powinien przyjąć do rozpoznania skargę złożoną z uchybieniem terminu, w sytuacji gdy termin ten nie wynikał z pouczenia zawartego w decyzji czy informacji. Przyjęcie powyższego stanowiska pozwala na zrealizowanie w pełni prawa strony do sądu, wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. W odmiennej sytuacji realnie strona nie miałaby możliwości zaskarżenia decyzji (por. postanowienia NSA z dnia: 26 listopada 2021 r., sygn. akt II GZ 411/21; 25 listopada 2021 r., sygn. akt II GZ 408/21). W związku z powyższym, uwzględniając konsekwencje wynikające z art.185 §1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji postanowienia.