I SA/Bd 153/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Urszula Wiśniewska Sędziowie: sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) sędzia WSA Agnieszka Olesińska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Natalia Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2020 r. sprawy ze skargi M.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz M. K. kwotę 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Po doręczeniu skarżącemu tytułów wykonawczych z dnia [...] marca 2019 r. wystawionych za nieuiszczenie opłaty w strefie płatnego parkowania na podstawie art. 13f ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: "u.d.p."), wniósł on zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji. Zobowiązany podniósł zarzut nieistnienia obowiązku, zakwestionował zasadność wystawienia tytułów wykonawczych, twierdząc, że jego pojazd nie był zaparkowany w miejscu, w którym obowiązywało wniesienie opłaty parkingowej. Postanowieniem z dnia [...] października 2019r. Prezydent G. uznał zarzuty za nieuzasadnione. Organ podkreślił, że pojazdy zobowiązanego o nr rejestracyjnych [...] oraz [...] w dniach [...] lipca 2016 r. oraz [...] lipca 2016 r. były zaparkowane w strefie płatnego parkowania przy ul. [...] oraz W. w G., bez należnych opłat. Strefa płatnego parkowania w G., wbrew zarzutom zobowiązanego, zdaniem organu, w okresie zdarzeń objętych tytułami wykonawczymi była wyznaczona zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, stosownymi znakami pionowymi D-44 i D-45 wskazującymi początek i koniec strefy płatnego parkowania. Miejsca parkingowe (również w miejscu parkowania pojazdów zobowiązanego) były prawidłowo oznaczone znakami pionowymi D-18 "parking" z informacją, że jest on płatny, oraz tabliczką T-30 wskazującą sposób parkowania pojazdów. Organ uznał, że skoro pojazdy zobowiązanego były zaparkowane w strefie płatnego parkowania, w miejscach wyznaczonych do parkowania, bez wymaganej opłaty, określonej w uchwale Rady Miejskiej Grudziądza z dnia 24 września 2014 r. (nr LI/103/14), to zaistniał obowiązek zapłaty dodatkowej. Natomiast fakt, że miejsca parkowania nie były oznaczone znakami poziomymi, nie jest i nie był przeszkodą do pobierania opłat. Po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu stwierdzono, że zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. w brzmieniu zarówno w dacie postoju pojazdów jak i obecnym, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Strefę taką ustala rada gminy (rada miasta), co wynika z art. 13b ust. 3 u.p.d. Opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 pobiera się, jak to określa art. 13b ust. 1 u.p.d., za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Organ zauważył, że orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie wykładni art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. było niejednolite. W jednych orzeczeniach sądy zajmowały bowiem stanowisko, że opłatę za postój pojazdów pobiera się w całej strefie płatnego parkowania, z kolei w innych orzeczeniach, że nie tylko w całej strefie płatnego parkowania, ale w odpowiednio wyznaczonym miejscu. Spór ten został rozstrzygnięty przez NSA w uchwale z dnia z dnia 9 października 2017 r., sygn. akt II GPS 2/17. Zgodnie z tezami tej uchwały w obrębie strefy płatnego parkowania należności można pobierać jedynie za parkowanie w specjalnie wydzielonych do tego stanowiskach. Kolegium wskazało, że w uchwale z dnia 24 września 2014 r., nr LI/103/14 Rady Miejskiej Grudziądza w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie gminy - miasta Grudziądz oraz wysokości opłat za parkowanie i sposobu ich pobierania (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom 2014, poz. 2645) ustalono zasięg strefy płatnego parkowania oraz wysokość opłat za parkowanie. Zgodnie z powyższymi przepisami opłatę za parkowanie w strefie płatnego parkowania należało wnosić bezzwłocznie, bez wezwania do zapłaty, z chwilą wjazdu w strefę płatnego parkowania oznaczoną znakiem D-44. Miejsca postojowe, na których zaparkował skarżący oznaczone były znakiem D-18, z napisem "płatny". Zaparkowanie za tym znakiem oznaczało zatem postój w strefie płatnego parkowania z obowiązkiem niezwłocznego uregulowania opłaty. Zdaniem organu, fakt parkowania w strefie płatnego parkowania na miejscu nie wyznaczonym do płatnego parkowania, nie została przez skarżącego wykazana. W ocenie organu, miejsca na których zaparkował skarżący, wbrew jego twierdzeniu, nie musiały być wyznaczone znakami poziomymi. Zgodnie bowiem z powołaną uchwałą NSA "to znaki pionowe informują o sposobie korzystania z drogi i dlatego tym znakom, należy przypisać rolę decydującą w wyznaczeniu miejsca płatnego postoju". W niniejszej sprawie wierzyciel oparł swoje stanowisko na ustaleniach kontrolerów obsługujących bezpośrednio strefę płatnego parkowania, którzy wykonując swoje obowiązki zarejestrowali zaparkowane pojazdy skarżącego w miejscu wyznaczonym do płatnego parkowania. Powyższa okoliczność została odnotowana przez pełniących obowiązki służbowe kontrolerów w formie zawiadomień o nieopłaconym postoju. W związku z powyższym SKO uznało zarzut nieistnienia obowiązku za niezasadny. W skardze do tut. Sądu skarżący podniósł, że dodatkowa opłata jest nienależna, bowiem jakkolwiek w spornym dniu parkował w strefie płatnego parkowania w G., jednak w miejscu, gdzie nie było oznakowania poziomego i pionowego, warunkujących obowiązek dokonania opłaty za parkowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego z punktu widzenia jego legalności, tj. zgodności tego postanowienia z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), wynika, że zaskarżone postanowienie winno ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem stwierdzić należy, iż narusza ono prawo. Z akt sprawy wynika, że pojazdy należące do skarżącego o numerach rejestracyjnych [...], [...] oraz [...] w dniach [...] kwietnia 2016 r., [...] lipca 2016 r. oraz [...] lipca 2016 r. były zaparkowane w strefie płatnego parkowania w G. na ul. [...] i ul. [...], bez uiszczenia należnych dodatkowych opłat parkingowych. W związku z nieuiszczeniem tych opłat zostały w dniu [...] marca 2019 r. wystawione tytuły wykonawcze obejmujące powyższe należności. Tytuły te doręczono skarżącemu w dniu [...] maja 2019 r. P. z dnia [...] maja 2019 r. skarżący wniósł zarzut, że pojazdy nie były zaparkowane w miejscach, w których obowiązywało wniesienie opłaty parkingowej, zatem brak było podstaw do nałożenia dodatkowej opłaty. Zobowiązany podniósł zatem zarzut nieistnienia obowiązku. Podstawowym środkiem ochrony prawnej przysługującym zobowiązanemu w postępowaniu egzekucyjnym są zarzuty, których podstawę wniesienia stanowią okoliczności enumeratywnie wyszczególnione w art. 33 § 1 u.p.e.a. Zgodnie z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być nieistnienie obowiązku. Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy skarżący został zasadnie obciążony obowiązkiem uiszczenia dodatkowej opłaty parkingowej. Rozstrzygnięcie tego sporu wymaga analizy przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 470, dalej: "u.d.p."), ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 110) i aktów wykonawczych do tej ustawy. Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.p.d. korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Stosownie zaś do art. 13b ust. 1 u.p.d. opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Według art. 13b ust. 3 u.p.d. ustalenie strefy płatnego parkowania należy do rady gminy, która podejmuje w tej sprawie uchwałę na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach. Przez ustalenie strefy płatnego parkowania należy rozumieć określenie granic obszaru, który charakteryzuje się znacznym deficytem miejsc postojowych i w związku z tym za postój w tym obszarze pobiera się opłatę. Ustawodawca nakazuje organowi właściwemu do zarządzania ruchem wyznaczenie w tej strefie, w uzgodnieniu z zarządcą drogi, miejsc przeznaczonych na postój pojazdów, w tym stanowisk przeznaczonych na postój pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową (art. 13b ust. 6 pkt 1 u.p.d.). Ten organ może również wyznaczać w strefie płatnego parkowania zastrzeżone stanowiska postojowe (koperty) w celu korzystania z nich na prawach wyłączności w określonych godzinach lub całodobowo (art. 13b ust. 6 pkt 2 u.p.d.). Miejsca i stanowiska postojowe wyznacza się za pomocą odpowiednich znaków drogowych, określonych w przepisach wykonawczych do ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym: w rozporządzeniu Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2310) i rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2311). Znaki dotyczące strefy płatnego parkowania i miejsc postojowych w tej strefie mają charakter znaków informacyjnych (art. 7 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym). Nie kreują one zatem obowiązku uiszczenia opłaty za postój w miejscach wyznaczonych tymi znakami, lecz informują, że w tych miejscach taki obowiązek istnieje z mocy prawa. Z § 58 ust. 4 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z 31 lipca 2002 r. wynika, że wjazd do strefy płatnego postoju oznacza się znakiem D-44 "strefa płatnego parkowania". Natomiast wyjazd ze strefy płatnego parkowania jest oznaczony znakiem D-45 "koniec strefy płatnego parkowania". Znak D-44 umieszcza się na wszystkich ulicach doprowadzających ruch do obszaru, na którym została ustalona strefa płatnego parkowania. Na tym znaku obok napisu "Postój płatny" wskazuje się sposób wnoszenia opłaty za postój pojazdu samochodowego przez umieszczenie napisu lub symbolu parkometru, karty zegarowej lub biletu. Jeżeli obowiązek wnoszenia opłaty za postój pojazdu samochodowego dotyczy określonych dni roboczych lub godzin, pod napisem "Postój płatny" umieszcza się informację określającą zakres stosowania znaku D-44 (pkt 5.2.50. załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r.). W strefie płatnego parkowania określonej znakami D-44 i D-45 miejsca do postoju pojazdu samochodowego wyznacza się znakami pionowymi D-18 "parking" oraz znakami poziomymi - liniami: znakiem P-18 "stanowisko postojowe", P-19 " linia wyznaczająca pas postojowy", P-20 "stanowisko postojowe zastrzeżone "koperta" i P-24 "miejsce dla pojazdu osoby niepełnosprawnej" (pkt 5.2.4.,5.2.5.,5.2.6.,5.2.9.2, załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r.). Umieszczona pod znakiem D-18 tabliczka T-3a wskazuje koniec miejsca przeznaczonego na postój (§ 52 ust. 3 rozporządzenia z 31 lipca 2002 r.). Na tle tych przepisów, jak zauważył NSA w uchwale siedmiu sędziów z dnia 9 października 2017 r., sygn. akt II GPS 2/17, pojawia się kwestia ustalenia prawidłowego rozumienia "wyznaczenia" miejsca postoju w strefie płatnego parkowania, stanowiącego, świetle art. 13b ust. 1 u.d.p. przesłankę poboru opłaty za parkowanie w takim miejscu. W szczególności chodzi o to, czy prawidłowe wyznaczenie miejsca płatnego postoju wymaga zastosowania dwóch znaków: pionowego D-18 i jednego ze znaków poziomych, np. P-18, czy też wystarczający jest tylko jeden znak - pionowy lub poziomy. Spójnik "oraz" w zdaniu mówiącym, że "w strefie płatnego parkowania oznaczonej znakiem D-44 miejsca postoju pojazdu samochodowego wyznacza się znakami pionowymi oraz znakami poziomymi" wydaje się mieć znaczenie koniunktywne, a nie enumeratywne. W tej interpretacji należałoby jednak również uwzględnić funkcje przypisane tym dwóm rodzajom znaków informacyjnych. Według omawianych załączników do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. znaki informacyjne pionowe mają na celu poinformowanie kierujących pojazdami o rodzaju drogi i sposobie korzystania oraz obiektach znajdujących się przy drodze lub w jej pobliżu przeznaczonych dla użytkowników dróg (pkt 5 załącznika nr 1). Znaki poziome dróg służą zaś zwiększeniu bezpieczeństwa uczestników ruchu i innych osób znajdujących się na drodze, usprawnieniu ruchu pojazdów i ułatwieniu korzystania z dróg (pkt 1.2. załącznika nr 2). W świetle omawianych przepisów prawnych miejsca płatnego postoju wyznaczone w strefie płatnego parkowania to, co do zasady, miejsca podwójnie oznakowane: znakami pionowymi D-18 i znakami poziomymi typu P-18. Niemniej jednak – jak to stwierdzono w powyższej uchwale - to znaki pionowe informują o sposobie korzystania z drogi i dlatego tym znakom, co trzeba podkreślić, należałoby przypisać rolę decydującą w wyznaczeniu miejsca płatnego postoju. W zaskarżonym postanowieniu stwierdzono, że miejsca postojowe, na których zaparkował skarżący były oznaczone znakiem D-18 z napisem "Płatny". Twierdzenie to nie zostało jednak poparte żadnymi dowodami. Wprawdzie w decyzji tej nadmieniono, że oparto się na ustaleniach kontrolerów, którzy wypisali zawiadomienia o nieopłaconym postoju, jednakże ustalenia te trudno uznać za przekonujące. Podkreślenia bowiem wymaga, że na znajdujących się w aktach administracyjnych kserokopiach zdjęć - przekazanych przez Zarząd Dróg Miejskich w G. - na których widoczne są parkujące w dniach [...] kwietnia 2016 r., [...] lipca 2016 r. oraz [...] lipca 2016 r. pojazdy należące do skarżącego, nie można znaleźć znaków pionowych D-18. Wskazać trzeba, że skarżący nie neguje, że na ul. [...] oraz ul. [...] w G. istniały strefy płatnego parkowania. Jednak w toku postępowania (jak i w skardze) zobowiązany podnosił, że w miejscach gdzie zaparkowały pojazdy nie było też znaków pionowych D-18. Na rozprawie skarżący do akt sprawy załączył zdjęcia mające potwierdzać, że na ul. [...] w G. we wskazanych dniach, tam gdzie stały samochody, brak było oznakowania pionowego. Sąd nie przesądza rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji jednak obciążenia skarżącego opłatą dodatkową z powodu nieopłacenia postoju, organ powinien w sposób nie budzący wątpliwości udowodnić, że istniały podstawy do wymierzenia mu tej opłaty. Tymi dowodami mogą to być np. zdjęcia, na których będzie widać znaki D-18, i że pojazdy zostały zaparkowane w miejscach wyznaczonych przez te znaki. Nie cały bowiem obszar strefy płatnego parkowania jest miejscem, w którym za postój pojazdów można pobierać opłaty. Jak bowiem wynika ze wskazanej uchwały NSA, decydujące znaczenie w wyznaczeniu miejsca płatnego postoju w strefie płatnego parkowania ma oznaczenie pionowe. Organ może przedstawić także wszelkie inne dowody potwierdzający powyższy fakt. Zgodnie z art. 7 k.p.a. obowiązkiem organu jest podjęcie wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Z przepisem tym koresponduje regulacja zawarta w art. 77 § 1 k.p.a., w myśl której organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest z kolei ściśle związany z wynikającą z art. 80 k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów. Ocena swobodna powinna być bowiem oparta na wszechstronnej ocenie całości materiału dowodowego. Zdaniem Sądu przepisy te zostały naruszone, ponieważ w zaskarżonym postanowieniu organ nie wykazał w przekonujący sposób, że pojazdy zostały zaparkowane na ul. [...] i ul. [...] w G. w dniach [...] kwietnia 2016 r., [...] lipca 2016 r. oraz [...] lipca 2016 r. miejscach, gdzie znajdowały się znaki D-18. Z postanowienia tego wynika, że oparto się wyłącznie na zawiadomieniach wystawionych przez kontrolerów, których ustalenia nie znajdują jednak potwierdzenia w zdjęciach przekazanych przez Zarząd Dróg Miejskich w G.. W konsekwencji uzasadnienie postanowienia nie spełnia też wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a., bowiem część zwana uzasadnieniem faktycznym jest niepełna. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach sądowych postanowiono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. Na koszty te złożył się uiszczony wpis od skargi ([...] zł). s.L.Kleczkowski s.U.Wiśniewska s.A.Olesińska