II SA/Ol 874/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2009 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odprawy pieniężnej oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją personalną z dnia "[...]", nr "[...]", Dyrektor Aresztu Śledczego w "[...]", działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.), art. 31 ust. 1 pkt 4, art. 39 ust. 2 pkt 3, art. 110 ust. 2 i art. 111 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002r. Nr 207 poz. 1761 ze zm., dalej jako: ustawa o SW) orzekł o wypłacie A. Z. odprawy pieniężnej za 11 lat 23 dni służby w wysokości "[...]" zł. Uzasadniając orzeczenie podał, iż decyzją personalną z dnia "[...]", nr "[...]", zwolnił A. Z. ze Służby Więziennej w związku z orzeczeniem wobec niego kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby. Zgodnie z art. 110 ust. 2 ustawy o SW funkcjonariusz zwolniony na podstawie art. 39 ust. 2 pkt 3 tej ustawy otrzymuje 50% odprawy oraz ekwiwalent pieniężny za urlopy wypoczynkowe niewykorzystane w latach poprzedzających rok zwolnienia ze służby. Jak wskazał, A. Z. wykorzystał w całości urlop wypoczynkowy za rok 2008, tj. poprzedzający rok zwolnienia. Natomiast zgodnie z art. 111 ust. 1 ustawy o SW wysokość odprawy dla funkcjonariusza w służbie stałej równa się wysokości trzymiesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnymi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, a odprawa ulega zwiększeniu o 20% uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami za każdy dalszy pełny rok wysługi ponad pięć lat nieprzerwanej służby. W odwołaniu od powyższej decyzji A. Z. wniósł o stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a z powodu naruszenia art. 111 ust. 1 ustawy o SW. Zarzucił ponadto organowi: naruszenie art. 7, 9, 10 § 1, 11 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz nierozpoznanie istoty sprawy i niezastosowanie do sprawy art. 108 k.p.a. Podniósł, iż organ błędnie wyliczył kwotę odprawy bowiem w pierwszej kolejności winien kwotę trzykrotności należnego uposażenia powiększyć o okres każdego pełnego roku nieprzerwanej służby uwzględniając czasookres pięciu lat nieprzerwanej służby. W jego przypadku, jak wskazał, jedenaście lat nieprzerwanej służby należało pomniejszyć o pięć lat, a następnie okres sześciu lat służby zwiększyć o 20% wyliczonego powyżej trzykrotności uposażenia, a otrzymaną kwotę należało powiększyć sześciokrotnie za każdy rok, lecz nie wyżej niż do kwoty sześciomiesięcznego zasadniczego uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym. Dodał również, iż organ nie wykazał, że w sprawie wystąpiły przesłanki do zastosowania przepisu art. 108 k.p.a., do czego był zobligowany, gdyż zaszła konieczność wypłaty odprawy ze względu na wyjątkowo ważny interes strony, który to wynikał z działań organu – zwolnienie ze służby. Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 31 ust.1 pkt 4, art. 39 ust. 2 pkt 3, art. 110 ust. 2 oraz art. 111 ust. 1 ustawy o SW. W uzasadnieniu decyzji podniósł, że funkcjonariuszowi, który przepracował pięć lat w służbie przysługuje odprawa w wysokości trzymiesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnymi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, a za każdy następny rok służby przysługuje 20% uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym. Skarżący przepracował w Służbie Więziennej 11 lat i 23 dni, wobec czego wysokość odprawy stanowi – 4,2 wysokości miesięcznego uposażenia wraz z dodatkami (za pierwsze 5 lat służby – 3 miesięczne uposażenie + za następne 5 lat służby - 1 miesięczne uposażenie + za 1 rok służby – 20% uposażenia). Razem stanowi to: 3+1+0,2 = 4,2 miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz dodatkami o charakterze stałym. Wskazał, iż wysokość przysługującej skarżącemu odprawy wyliczono w następujący sposób: "[...]" zł (uposażenie zasadnicze wraz dodatkami w dniu zwolnienia) x 4,2 (miesięczne uposażenie) = "[...]" zł x 50% (obniżenie zgodnie z art. 39 ust. 2 pkt 3 ustawy o SW) = "[...]" zł (wysokość przysługującej odprawy). Podniósł także, że przesłanki nadania rygoru natychmiastowej wykonalności zawarte w art. 108 k.p.a. mają charakter zamkniętego katalogu, który nie może być interpretowany rozszerzająco. Kluczowym zagadnieniem przy jego wprowadzeniu jest przekonanie organu administracyjnego, że warunek niezbędności jego wprowadzenia rzeczywiście zaistniał. Konkludował, iż w sprawie przyznana odprawa nie służy m.in. zaspokojeniu podstawowych potrzeb życiowych skarżącego i nie można uznać, że jest to wyjątkowo ważny interes strony. Skargę na tę decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie A. Z. żądając jej uchylenia na skutek wypełnienia przez organ przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co winno ponadto skutkować stwierdzeniem nieważności tej decyzji i stwierdzeniem, że została wydana z naruszeniem prawa, jak też uchylenia decyzji organu pierwszej instancji na skutek niezastosowania przez organ art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. Ponadto zarzucił: naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1, 11 oraz 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. z powodu niedostosowania decyzji organów do treści powyższych przepisów, błędne ustalenie przez organy stanu faktycznego sprawy, niezastosowanie w sprawie art. 79 ust. 1 w zw. z art. 81 i 83 na skutek treści art. 110 ust. 2 ustawy o SW, nieuwzględnienia w sprawie treści art. 229 § 4 ustawy Kodeks pracy, nieuwzględnienie przez organ odwoławczy okoliczności, iż decyzja organu pierwszej instancji została wydana zbyt wcześnie, jak też nieuwzględnienie zapisu art. 108 k.p.a. Argumentując podniósł, że urlop udzielony mu w 2008r. był urlopem prawnie nieskutecznym i niedopuszczalnym, bowiem jego niezdolność chorobowa pozostawała w opozycji do zwolnienia urlopowego w okresie niezdolności do pracy, ponieważ po ustaniu zwolnienia lekarskiego nie legitymował się aktualnym zaświadczeniem o zdolności do pracy. W tej sytuacji udzielenie mu urlopu przez organ pierwszej instancji było działaniem bezprawnym, czego nie zauważył organ odwoławczy. Podniósł, iż organy nie przeprowadziły w sprawie postępowania dowodowego i ograniczyły się jedynie do stwierdzenia, że dokonują wydania decyzji w sprawie przyznania odprawy. Z kolei zakwestionowane decyzje nie określają merytorycznie powodów ich wydania, a przytaczają wyłącznie przepisy, na podstawie których je wydano. Dodał, że organ pierwszej instancji nie nadając swojej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności naruszył jego prawo i pozbawił go przysługujących mu uprawnień. Ponadto zwłoka w wypłacie źle wyliczonej odprawy pieniężnej spowoduje negatywne skutki dla budżetu skarżącego oraz ujemne skutki dla budżetu gospodarki narodowej i społeczeństwa. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań podnieść należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może ją wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Tym samym sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, ale w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Badając legalność zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie to odpowiada prawu, wobec czego skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu była decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej, utrzymująca w mocy decyzję personalną Dyrektora Aresztu Śledczego, orzekająca o wypłacie skarżącemu odprawy pieniężnej w związku z orzeczeniem wobec niego kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby. W stanie faktycznym niniejszej sprawy bezspornym jest, iż skarżący był funkcjonariuszem Służby Więziennej, a zatem do jego sytuacji prawnej, a w szczególności uprawnień do różnego rodzaju świadczeń pieniężnych zastosowanie znajdują przepisy ustawy o SW. Zgodnie z art. 110 ust. 2 ustawy o SW funkcjonariusz zwolniony na podstawie art. 39 ust. 2 pkt 3 otrzymuje 50% odprawy oraz ekwiwalent pieniężny za urlopy wypoczynkowe niewykorzystane w latach poprzedzających rok zwolnienia ze służby. Zgodnie natomiast z treścią art. 111 ust. 1 ustawy o SW wysokość odprawy dla funkcjonariusza w służbie stałej równa się wysokości trzymiesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnymi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Odprawa ulega zwiększeniu o 20% uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym za każdy dalszy pełny rok wysługi ponad 5 lat nieprzerwanej służby, aż do wysokości sześciomiesięcznego zasadniczego uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym. Okres służby przekraczający 6 miesięcy liczy się jako pełny rok. Jak wynika z akt sprawy staż służby A. Z. w służbie więziennej wynosił 11 lat 23 dni, a jego miesięczne uposażenie w dacie podejmowania decyzji przez organ pierwszej instancji wynosiło "[...]" zł. Uwzględniając zatem okres służby skarżącego (11 lat 23 dni) organy administracji prawidłowo obliczyły i posłużyły się wskaźnikiem wynoszącym 4,2 miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz dodatkami o charakterze stałym (za pierwsze 5 lat służby – 3 miesięczne uposażenie + za następne 5 lat służby - 1 miesięczne uposażenie + za 1 rok służby – 20% uposażenia). Również w sposób prawidłowy zastosowano, dla wyliczenia kwoty przysługującej odprawy, iloczyn zasadniczego uposażenia wraz dodatkami w dniu zwolnienia ze wskaźnikiem miesięcznego uposażenia, a otrzymaną w ten sposób kwotę zasadnie - 39 ust. 2 pkt 3 ustawy o SW - obniżono o 50%. Wbrew wywodom skargi odmienne naliczenie kwoty odprawy byłoby sprzeczne ze wskazanymi powyżej przepisami ustawy o SW. Ponadto zasadnym było niewypłacenie skarżącemu ekwiwalentu za urlop, bowiem ze znajdującej się w aktach rocznej karty ewidencji obecności w pracy wynika, że w 2008r. A. Z. w całości wykorzystał urlop wypoczynkowy. Odnosząc się do zarzutu skargi podnoszącego, że decyzja w przedmiocie wypłaty odprawy została podjęta przedwcześnie zauważyć należy, iż powyższa decyzja, jak też orzeczona w stosunku do skarżącego decyzja w przedmiocie kary dyscyplinarnej wydalenia go ze służby zostały podjęte w tym samym dniu, tj. "[...]". Art. 39 ustawy o SW ustanawia istotną z punktu widzenia niniejszej sprawy zasadę, zgodnie z którą, stosunek służbowy ustaje z dniem określonym w decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Okoliczność zwolnienia funkcjonariusza ze służby nie jest więc zdarzeniem abstrakcyjnym. Zwolnienie to jest związane ze ściśle określoną datą tego zdarzenia, która musi być oznaczona w stosownej decyzji. Skoro więc Dyrektor Aresztu Śledczego oznaczył w decyzji nakładającej na skarżącego karę dyscyplinarną dzień "[...]", jako dzień wydalenia ze służby, to całkowicie zasadnym było wydanie w tym samym dniu decyzji o wypłacie odprawy. Co do zarzutu naruszenia art. 108 k.p.a. wskazać trzeba, że przepis ten zawiera zamknięty katalog okoliczności uzasadniających nadanie decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności. Instytucja ta ma charakter wyjątku od zasady niewykonywania decyzji nieostatecznych. Przesłanki uzasadniające taki rygor muszą być zatem poddawane ścisłej wykładni (por. wyr. NSA z dnia 30 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 116/06, Lex nr 266225). Konstrukcja prawna powyższego przepisu ma na celu zapewnienie niezwłocznej ochrony takim dobrom jak zdrowie lub życie ludzkie, gospodarstwo narodowe, inny interes społeczny oraz wyjątkowo ważny interes strony. W orzecznictwie i doktrynie nie wypracowano trwałej definicji pojęcia "ważny interes strony", co oznacza, że jego treść należy ustalać w każdej sprawie z osobna. Zastosowanie art. 108 § 1 k.p.a. pozostawione zostało zatem uznaniu organu orzekającego. Skoro więc w niniejszej sprawie organ uznał, iż odprawa nie służy m.in. zaspokojeniu podstawowych potrzeb życiowych skarżącego, to w ocenie Sądu nie przekroczył swoich kompetencji i nie naruszył zasad dotyczących nadawania rygoru natychmiastowej wykonalności. Ponadto Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy wskazanych w skardze przepisów postępowania. Skarżącego nie pozbawiono możliwości uczestniczenia w postępowaniu i przedstawiania swoich racji, a wyrażone w orzeczeniach stanowiska organów opierały się na obowiązujących przepisach prawa i były w sposób wyczerpujący umotywowane. W ocenie Sądu nie zaszły także w sprawie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. umożliwiające stwierdzenie przez Sąd, jak i przez organ drugiej instancji (co do orzeczenia organu pierwszej instancji) nieważności podważanych decyzji. Organy pierwszej i drugiej instancji orzekające w sprawie nie naruszyły przepisów o postępowaniu, decyzje nie były wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa i nie zawierają wad powodujących ich nieważność z mocy prawa. Odnosząc się do argumentu skargi wskazującego, że udzielony w 2008r. skarżącemu urlop, był urlopem prawnie nieskutecznym i niedopuszczalnym, czym organy naruszyły art. 79 ust. 1 w zw. z art. 81 i 83 ustawy o SW oraz art. 229 § 4 ustawy Kodeks pracy zauważyć trzeba, iż kwestię udzielania urlopów funkcjonariuszom służby więziennej regulują powyżej przytoczone przepisy ustawy o SW, oraz wydane (na podstawie art. 81 i 83 tej ustawy) przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 listopada 1996r. w sprawie urlopów funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 138, poz. 644). Przede wszystkim należy wskazać, że stosowanie przepisów prawa pracy do niepracowniczego stosunku służbowego może mieć miejsce tylko wówczas, gdy stanowi tak konkretny przepis materialnego prawa administracyjnego. Ustawa o Służbie Więziennej nie zawiera generalnego odesłania do przepisów Kodeksu pracy, w związku z czym przyjmuje się domniemanie zupełności regulacji stosunków służbowych objętych tą pragmatyką i przepisami wykonawczymi do tej ustawy. Zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy o SW funkcjonariuszowi przysługuje prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 26 dni roboczych. Akta administracyjne niniejszej sprawy potwierdzają, że skarżący w 2008r. wykorzystał urlop wypoczynkowy w wymiarze 31 dni roboczych, co prowadzi do wniosku, że organ pierwszej instancji nie naruszył dyspozycji powyżej wskazanego przepisu ustawy o SW. Niezasadny jest również zarzut, iż niezdolność chorobowa skarżącego pozostawała w opozycji do zwolnienia urlopowego w okresie niezdolności do pracy, bowiem przepisy ustawy o SW nie uzależniają możliwości skorzystania z urlopu wypoczynkowego od obowiązku legitymowania się aktualnym zaświadczeniem lekarskim o zdolności do świadczenia pracy. Niezależnie od powyższego należy podnieść, iż przedmiotem niniejszego postępowania była kwestia wypłaty skarżącemu odprawy pieniężnej w związku z wydaleniem go ze służby. Materiał dowodowy sprawy niezbicie wskazuje, iż skarżącemu nie przysługiwał ekwiwalent za niewykorzystany urlop, co prowadzi do wniosku, iż wysokość kwoty odprawy nie została niesłusznie pomniejszona o należny ekwiwalent, a została ustalona przez organy w sposób prawidłowy. Nie można również zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że zaskarżone decyzje nie określają merytorycznie powodów ich wydania. Powyższe decyzje realizują nałożony na organy przepisami ustawy o SW (z art. 110 ust. 2 i art. 111 ust. 1) obowiązek wypłaty skarżącemu odprawy w związku z orzeczeniem wobec niego kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, oddalił skargę jako niezasadną, w myśl art. 151 p.p.s.a. ----------------------- 7