VIII SA/Wa 554/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Sławomir Fularski Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 10 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] czerwca 2020 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu na zgłoszenie zarzutów oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: organ odwoławczy, [...]WINGiK), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 t.j., dalej: k.p.a.) utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta R. (dalej: organ I instancji, Prezydent) z [...] kwietnia 2020 r., znak: [...]. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z [...] listopada 2019 r. (data wpływu do organu) M. P. (dalej: strona, skarżąca) zwróciła się o przywrócenie terminu do zgłoszenia zarzutów do projektu operatu opisowo - kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...] - [...][...] oraz przyjęcie jej zarzutów zawartych w piśmie z 7 listopada 2018 r. Postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r., znak: [...] Prezydent, działając na podstawie art 59 § 1 k.p.a. w związku z art. 24a ust. 9 i 12 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r., poz. 725 ze zm., dalej: p.g.k.) odmówił przywrócenia terminu na zgłoszenie zarzutów do danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków po modernizacji dla działki nr [...] położonej przy ul. S. Ż. [...] obręb [...] - [...][...] w mieście R.. Organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 12 września 2016 r. wszczął procedurę czynności technicznych mających na celu przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów, budynków i lokali dla obrębu [...] -[...] [...], podając przedmiotową informację do publicznej wiadomości poprzez: ogłoszenie jej dnia 13 września 2016 r., w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w R. oraz wywieszenie jej na okres od dnia 12 września 2016 r. do dnia 26 września 2016 r. (15 dni kalendarzowych) na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w R. (dalej: urząd). Następnie Prezydent poinformował o terminie i miejscu wyłożenia projektu operatu opisowo-kartograficznego oraz o możliwości składania uwag przez każdego czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w przedmiotowym projekcie poprzez: ogłoszenie informacji w Gazecie Wyborczej w dniu 24 maja 2017 r., wywieszenie informacji na tablicy ogłoszeń urzędu od dnia 24 maja 2017 r. do dnia 7 czerwca 2017 r. oraz ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu 24 maja 2017 r. Projekt operatu opisowo-kartograficznego został wyłożony w terminie od dnia 8 czerwca 2017 r. do dnia 29 czerwca 2017 r. w siedzibie urzędu. W zakreślonym terminie skarżąca nie złożyła uwag do projektu. Dane objęte modernizację, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stały się danymi ewidencji gruntów i budynków miasta R.. Informacje o tym Prezydent ogłosił: w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 9 sierpnia 2017 r. pod pozycja 6657, w dniu 4 sierpnia 2017 r. w Biuletynie Informacji Publicznej urzędu oraz poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń urzędu. W treści przedmiotowej informacji organ I instancji pouczył o możliwości zgłaszania zarzutów przez każdego czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] zgodnie z art. 24a ust. 9 p.g.k. Organ I instancji ustalił, że termin do zgłaszania zarzutów w przedmiotowym zakresie upłynął z dniem 9 września 2017 r. W ww. terminie strona nie złożyła zarzutów do przedmiotowych danych ewidencyjnych. Wniosek strony o przywrócenie terminu do zgłoszenia zarzutów do projektu z 26 listopada 2019 r., jak i pismo z 7 listopada 2018 r. zostały złożone więc po terminie. Zdaniem Prezydenta termin do wniesienia zarzutów określony w art. 24a ust. 9 p.g.k. ma charakter materialnoprawny i nie podlega przywróceniu. Wniosek skarżącej z 7 listopada 2018 r. zostanie jednak rozpatrzony jako wniosek o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Po rozpatrzeniu zażalenia strony, wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] czerwca 2020 r., Nr [...][...]WINGiK utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta z [...] kwietnia 2020 r. Organ odwoławczy powołał treść art. 24a ust. 9-12 p.g.k. dotyczący terminu zgłaszania zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Wyjaśnił, że zarzuty zgłoszone po upływie 30 dni od daty ogłoszenia informacji są traktowane jako wnioski o zmianę danych objętych ewidencja gruntów i budynków. [...]WINGiK podzielił ustalenia organu I instancji co do tego, że informacja nr [...] Prezydenta m. R. z dnia [...] lipca 2017 roku w sprawie operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...] — [...][...] m. R., zawierająca stosowne pouczenie o uprawnieniu wynikającym z art. 24a ust. 9-12 p.g.k., ukazała się w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu 9 sierpnia 2017 roku pod poz. 6657. Termin zgłaszania zarzutów upływał zatem z dniem 9 września 2017 roku. Wniosek o przywrócenie terminu zawarty w piśmie z 26 listopada 2019 roku dotyczył zarzutów zgłoszonych w dniu 7 listopada 2018 roku, a zatem zgłoszonych z uchybieniem terminu. Zdaniem organu odwoławczego, rację ma Prezydent co do tego, że w sprawie nie znajduje zastosowania instytucja przywrócenia terminu, o której mowa w art. 58 k.p.a. Dotyczy ona bowiem terminów procesowych, tymczasem terminy określone w przepisach art. 24a p.g.k. mają charakter materialnoprawny. Terminy prawa materialnego są, co do zasady, nieprzywracalne, a ich przywrócenie jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy prawa określające dany termin. Uchybienie terminowi prawa materialnego powoduje taki skutek, że wygasają roszczenia uprawnionego. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca zarzucając naruszenie: 1) art. 58 § 1 k.p.a. w związku z art. 7a § 1 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że terminy prawa materialnego, w tym wynikające z p.g.k. co do zasady są nieprzywracalne, skoro obowiązujące przepisy prawne umożliwiają przywrócenie terminu na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy, co zostało przez skarżącą uprawdopodobnione; 2) naruszenie art. 6 k.p.a. w związku z art. 7a § 1 k.p.a., w związku z art, 8 § 1 k.p.a. polegające na pozbawieniu strony skarżącej możliwości zgłoszenia zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków pomimo wykazania przez skarżącą, że uchybienie terminowi nie wynikało z jej winy, a zgłoszenie zarzutów było uzasadnione i konieczne; 3) błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że postanowienia wydane w trybie art. 24a p.g.k. stanowią odrębną i wyczerpującą procedurę modernizacji bez odesłanie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem postanowienia ustawy z 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne mają odniesienie do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę, podtrzymując argumentację wskazaną w zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Po dokonaniu, według wskazanych wyżej reguł, oceny legalności zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie jak również postanowienie je poprzedzające nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w sposób wpływający na wynik sprawy. Wyjaśnić należy, że materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanych przez Sąd postanowień stanowiły przepisy ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z art. 24a ust. 8 p.g.k., po upływie terminu, o którym mowa w ust. 7 (15 dni od zakończenia wyłożenia projektu do wglądu), dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie urzędu. Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych (art. 24a ust. 9 p.g.k.). W myśl zaś art. 24a ust. 12 p.g.k. zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. W ocenie Sądu prawidłowo przyjął organ odwoławczy, że art. 24a p.g.k. dotyczący przeprowadzania modernizacji ewidencji gruntów i budynków, wszczętej zarządzeniem Prezydenta, ustanawia odrębną i wyczerpującą procedurę przeprowadzania tej modernizacji bez odesłań do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Dopiero w następstwie złożenia przez osobę, której interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, zarzutów do tych danych, wszczynane jest postępowanie administracyjne w sprawie indywidualnej, w którym pełne zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów (por. wyrok WSA w Łodzi z 20 września 2018 r., III SA/Łd 472/18, publ. CBOSA). Jednocześnie – wbrew zarzutom skargi - z art. 24a p.g.k. nie wynika obowiązek indywidualnego informowania właścicieli działek o zainicjowaniu modernizacji ewidencji gruntów i budynków, a także o przeprowadzanych w toku tej modernizacji czynnościach i treści projektu operatu. Ustawodawca wprost przewidział w tym zakresie formę podania do publicznej wiadomości, poprzez wywieszenie na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego (ust. 3), względnie wyłożenia do wglądu w siedzibie urzędu (ust. 4), a nie formę indywidualnych powiadomień, względnie doręczeń. W tych okolicznościach Sąd podzielił ustalenia organu odwoławczego co do tego, że informacja nr [...] Prezydenta z [...] lipca 2017 roku w sprawie operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...] — [...][...] m. R. ukazała się w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 9 sierpnia 2017 roku pod poz. 6657. Termin zgłaszania zarzutów upływał zatem 9 września 2017 r. Nie jest sporne w sprawie, że skarżąca uchybiła terminowi do ich wniesienia. Mając bowiem tego świadomość, w dniu 26 listopada 2019 r. zwróciła się o przywrócenie terminu do zgłoszenia zarzutów do projektu operatu opisowo - kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...] - [...][...] oraz o przyjęcie jej zarzutów zawartych w piśmie z 7 listopada 2018 r. Wniosek ten nie mógł jednak odnieść zamierzonych skutków. Przekroczenie terminu z art. 24a ust. 9 w związku z art. 24a ust. 12 p.g.k. skutkuje wygaśnięciem uprawnienia do wniesienia zarzutów. Zarzuty wniesione po tym terminie traktuje się jak wnioski o zmianę danych, a to oznacza, że do wspomnianego terminu nie znajduje zastosowania instytucja przywrócenia terminu, o której mowa w art. 58 k.p.a., dotycząca – jak trafnie zauważył organ odwoławczy - jedynie terminów procesowych. Tymczasem termin określony w art. 24a ust. 9 p.g.k. ma charakter materialnoprawny. Prezydent nie miał zatem kompetencji do tego, by przywrócić skarżącej termin do wniesienia zarzutów. Organ administracji nie ma bowiem uprawnień do przedłużania czy też ustanawiania nowych terminów, w sytuacji gdy mają one charakter materialny, a konsekwencje związane z niedochowaniem terminu wynikają wprost z zapisu ustawowego. Nie oznacza to jednak, że skarżąca zostanie pozbawiona ochrony prawnej. Zgodnie bowiem art. 24a ust. 12 p.g.k. zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. W tym zatem trybie zostanie rozpoznany jej wniosek. Reasumując, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które musiałyby skutkować koniecznością stwierdzenia jej nieważności, bądź uchylenia. Dlatego też Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.