I GSK 3196/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 1006/17 w sprawie ze skargi P. M. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z dnia 11 września 2017 r. nr 024/69120/9011/2017 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z 4 lipca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 1006/17 – po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. M. (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni (dalej: Dyrektor ARiMR lub organ) z dnia 11 września 2017 r., nr 024/69120/9011/2017, w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego – oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając ten wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Pucku z 9 marca 2017 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA. Wniosła też o zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono: Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z 15 grudnia 2016 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. UE L 2006.368.15; dalej: rozporządzenie 1974/2006) w zw. z § 45 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2015 r. poz. 361 ze zm., dalej: rozporządzenie PRŚ), poprzez błędne przyjęcie przez WSA w Gdańsku, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna kategoria siły wyższej, jak też żadna inna wyjątkowa okoliczność, której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, mająca wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego i będąca wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika, a także błędne przyjęcie, iż ww. przepisy zawierają katalogi zamknięte sił wyższych lub wyjątkowych okoliczności, podczas gdy użycie w treści przepisu stwierdzenia, iż "państwa członkowskie mogą uznać w szczególności następujące kategorie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności" oznacza, iż są to katalogi otwarte i w związku z tym należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie niewątpliwie wystąpiła kategoria siły wyższej, jak też wyjątkowa okoliczność, polegająca na wypowiedzeniu przez Agencję Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Szczecinie Filia w Koszalinie wieloletniej umowy dzierżawy nr 42430/48/11 z dnia 15 września 2011 r. zawartej z A. M. – na okres od dnia 15 września 2011 r. do dnia 15 września 2031 r., która obejmowała działkę ewidencyjną nr [...] położoną w gminie B., obręb B. o poz. 59,21 ha, na której użytkownikiem na podstawie umowy użyczenia zawartej z A. M. w dniu 14 marca 2012 r. na okres od dnia 15 marca 2012 r. do dnia 31 grudnia 2017 r. była skarżąca P. M., na której to nieruchomości realizowała zobowiązanie rolnośrodowiskowe; - art. 73 ust. 1 i 2 w zw. z art. 75 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 2009.316.65 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 1122/2009) poprzez ich niezastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że: nieprawidłowości w realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w ostatnim roku programu wynikają z winy skarżącej; na gruncie sprawy nie zaistniała kategoria siły wyższej lub inne okoliczności nadzwyczajne; skarżąca nie zachowała prawa do pomocy w odniesieniu do obszaru kwalifikowanego w momencie wystąpienia siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, podczas gdy pełnomocnik skarżącej A. M. zawiadomiła o niemożliwości realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w 2016 r. Skarżąca wniosła też o przedstawienie zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Czy niezawiniona utrata nieruchomości przez rolnika do której rolnik ma wyłącznie tytuł obligacyjny, a na której to rolnik realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe i pobiera pomoc finansową z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania stanowi: - przypadek siły wyższej lub innych wyjątkowych okoliczności (w których Państwa Członkowskie nie będą wymagać częściowego lub pełnego zwrotu pomocy otrzymanej przez beneficjenta) w rozumieniu art. 47 rozporządzenia 1974/2006; - inną okoliczność, której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, mającą wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego i będącą wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika w rozumieniu § 45 pkt 8 rozporządzenia PRŚ, jak również czy przypadek opisany w niniejszej sprawie może być oceniany analogicznie jak wywłaszczenie części nieruchomości, jeśli utraty nieruchomości, uniemożliwiającej dalszą realizację tego zobowiązania, nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej, czy w zaistniałych warunkach pobrane w ramach Programu Rolnośrodowiskowego płatności można uznać jako kwoty nienależnie pobrane przez rolnika". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Odnosząc się do wyrażonego w petitum skargi kasacyjnej wniosku o przedstawienie sformułowanego zagadnienia składowi siedmiu sędziów NSA, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zgodnie z art. 187 § 1 p.p.s.a. jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, NSA może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Z treści tego przepisu wprost wynika, że jest to wyłączna kompetencja NSA (v. wyrok NSA z 26 października 2018 r., I OSK 2679/16). W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości obejmuje taką kwestię prawną, której wyjaśnienie, w tym w kontekście zarzutów i wniosków skargi kasacyjnej, nastręcza znaczne trudności głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych. Podstawą do przyjęcia, że wystąpiła przesłanka określona w art. 187 § 1 p.p.s.a. jest przede wszystkim pojawienie się w danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (v. m.in. wyroki NSA: z 15 lutego 2019 r., II OSK 776/17; z 13 lutego 2020 r., II GSK 3720/17). W ocenie składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiło zagadnienie prawne, które budziłoby poważne wątpliwości w ww. przytoczonym rozumieniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej, uznając sformułowane w niej zarzuty za niezasadne. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do - niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a - oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Istota sporu w sprawie dotyczy dwóch kwestii. Pierwsza z nich odnosi się do prawidłowości wykładni i zastosowania art. 47 rozporządzenia 1974/2006 w zw. z § 45 pkt 8 rozporządzenia PRŚ, tj. rozumienia wskazanych regulacji oraz oceny czy w sprawie zachodzi kategoria siły wyższej lub inna okoliczność, której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego mająca wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego i będąca wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika. Drugie zagadnienie zaś o charakterze procesowym dotyczy niesłusznego, wedle twierdzeń skarżącej kasacyjnie, domagania się zwrotu uzyskanej pomocy za okres poprzedzający wystąpienie siły wyższej lub innych okoliczności nadzwyczajnych, pomimo, że skarżąca dopełniła wymogu poinformowania organu o niemożliwości realizacji zobowiązania. Mając na uwadze funkcjonalne powiązanie zarzutów, w pierwszej kolejności rozpoznano zarzut naruszenia prawa materialnego. Okazał się on nieusprawiedliwiony. Skarżąca kasacyjnie ma wprawdzie rację, że ani art. 47 rozporządzenia 1974/2006, ani § 45 rozporządzenia PRŚ nie zawierają zamkniętego katalogu zdarzeń zaliczanych do siły wyższej lub innych wyjątkowych okoliczności. Jednakże podkreślenia wymaga, iż - po pierwsze - Sąd I instancji nie dokonał takowego ustalenia. Przed merytorycznym ustosunkowaniem się do zarzutu, zważyć należy na systemowe ulokowanie obydwu wskazanych regulacji i tego implikacje. I tak, unormowanie zawarte w art. 47 rozporządzenia 1974/2006 nie ma charakteru zamkniętego, ale jednocześnie ustala kompetencje państw członkowskich do uznania danych (w tym wymienionych w ust. 1 przywołanego artykułu) okoliczności za kategorie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, w których nie będą wymagać częściowego lub pełnego zwrotu pomocy otrzymanej przez beneficjenta. Natomiast w § 45 rozporządzenia PRŚ wskazano na uznanie okoliczności wymienionych w art. 47 ust. 1 rozporządzenia 1974/2006 oraz określono inne (dodatkowe) kategorie siły wyższej lub wyjątkowe okoliczności, w przypadku wystąpienia których zwrot pomocy nie jest wymagany. Po drugie, WSA dokonał prawidłowej wykładni zarówno art. 47 rozporządzenia 1974/2006, jak i § 45 pkt 8 rozporządzenia PRŚ. W tym pierwszym przypadku, tj. na gruncie dyspozycji art. 47 rozporządzenia 1974/2006) – mając na uwadze, że w sprawie ustalono, iż w trakcie roku 2016 doszło do zaprzestania realizacji programu rolnośrodowiskowego w związku z rozwiązaniem umowy dzierżawy nieruchomości, którą to nieruchomość skarżąca użytkowała na mocy umowy użyczenia (zawartej z dzierżawcą tejże nieruchomości) – Sąd I instancji słusznie wskazał, że przepis ten do kategorii siły wyższej i okoliczności wyjątkowych nie zalicza utraty nieruchomości, na której realizowany jest program, za wyjątkiem wywłaszczenia gospodarstwa i to jedynie wówczas, jeśli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu podjęcia zobowiązania. Z kolei analizując stan faktyczny w kontekście dyspozycji § 45 pkt 8 rozporządzenia PRŚ (wystąpienie innej okoliczności, której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, mającej wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego i będącej wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika) WSA doszedł do wniosku, że działania dłużnika zobowiązanej nie mogą być w okolicznościach niniejszej sprawy uznane za zdarzenia o charakterze siły wyższej lub okoliczności wyjątkowe, uzasadniające odstąpienie od obowiązku zwrotu uzyskanych płatności, a rozliczanie skutków tych działań winno następować na podstawie przepisów prawa cywilnego. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela ten pogląd. I jakkolwiek w stanie sprawy można byłoby uznać, że skarżąca nie ponosiła winy z tego tytułu, że wydzierżawiający wypowiedział (użyczającemu jej nieruchomość) umowę w związku z brakiem ponoszenia czynszu dzierżawnego przez dzierżawcę, z którym to dzierżawcą skarżąca zawarła umowę użyczenia nieruchomości, to nie można takiej sytuacji rozpoznawać w kategoriach okoliczności, której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, mającej wpływ na realizację tegoż zobowiązania. Zawarciu przez skarżącą umowy użyczenia z osobą, która dzierżawiła nieruchomość oraz zobowiązaniu się w ramach tejże umowy do ponoszenia kosztów czynszu dzierżawnego, niewątpliwie towarzyszyło ryzyko, że z uwagi: a) zarówno na powiązany, jak i "piętrowy" (wydzierżawiający – dzierżawca oraz dzierżawca będący użyczającym – biorący w użyczenie) charakter stosunków obligacyjnych oraz b) istotę tychże stosunków obligacyjnych, które tworzą ze swej natury mniej pewną sytuację prawną w stosunku do użytkowanej nieruchomości niż np. prawo własności, istnieje możliwość utarty nieruchomości w okresie na jaki zawarta została umowa użyczenia. Tym bardziej, że jak wskazano prawne istnienie użyczenia było podstawowo uwarunkowane uprzednim istnieniem umowy dzierżawy. Skarżąca mogła zatem przewidzieć, że możliwe są do zaistnienia okoliczności, które uniemożliwią jej realizację podjętego programu rolnośrodowiskowego. W kontekście tych ustaleń zgodzić się należy z Sądem I instancji, że fakt, iż matka skarżącej (użyczająca nieruchomości) nie wpłacała czynszu na rzecz wydzierżawiającego, uznając, że przysługują jej wobec niego roszczenia, które przedstawiła do potrącenia, w konsekwencji czego wydzierżawiający wypowiedział umowę i odebrał nieruchomość, nie jest okolicznością, którą można rozpatrywać w kategoriach siły wyższej lub innej okoliczności wyjątkowej. Kwestie (spory) cywilnoprawne nie mogą być przedmiotem postępowania administracyjnego. Niemniej jednak zauważyć trzeba, że w związku z kwestionowaniem przez dzierżawcę (będącą użyczającym) prawidłowości wypowiedzenia umowy przysługiwało prawo dochodzenia zwrotu nieruchomości na drodze sądowej, jak i odszkodowania z tego tytułu. Także skarżącej, w przypadku poniesienia szkody w związku z niewykonaniem umowy przez użyczającego, przysługuje prawo do żądania odszkodowania w związku z utratą nieruchomości. Wobec powyższych ustaleń na uwzględnienie nie zasługiwał także drugi z zarzutów skargi kasacyjnej, a w szczególności zarzut naruszenia art. 75 ust. 1 i 2 rozporządzenia 1122/2009. Z kolei wskazywane regulacje art. 73 ww. rozporządzenia nie mogły być zastosowane w sprawie przede wszystkim z tego powodu, iż dotyczą sytuacji, w których został złożony wniosek o płatność. W sprawie skarżąca nie złożyła zaś wniosku o płatność za rok 2016. Dla rozpoznania sformułowanych zarzutów nie miało znaczenia, czy skarżąca zawiadomiła organ o niemożliwości realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego na rok 2016 w przepisanym terminie. Jednak NSA wskazuje, że nie ma w tym zakresie racji skarżąca kasacyjnie wskazując na dochowanie terminu zawiadomienia organu o braku możliwości realizacji programu rolnośrodowiskowego z powołaniem się na pkt 94 preambuły do rozporządzenia 1122/2009, termin bowiem określony jest w art. 47 ust. 2 rozporządzenia 1974/2006 (i jak prawidłowo ustalił organ – nie został on dochowany). Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.