I OSK 2019/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. i A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2241/18 w sprawie ze skargi A. B. i A. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy w części potwierdzenia prawa do rekompensaty oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 marca 2019 r. sygn. I SA/Wa 2241/18 oddalił skargę A. B. i A. B. (dalej "skarżący") na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy w części potwierdzenia prawa do rekompensaty. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 1 ust. 2 oraz art. 2 pkt 1 in fine w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2097 – dalej jako: "ustawa zabużańska"), art. 64 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że skoro J. W. nie opuściła fizycznie nieruchomości położonej w [...] do swojej śmierci w 1946 roku to nie nabyła prawa do rekompensaty za nieruchomości położone poza obecnym terytorium RP, podczas gdy J. W. miała wolę opuszczenia byłego terytorium RP, lecz nie mogła tego uczynić z uwagi na przeszkody zdrowotne (kalectwo) i siłę wyższą. Na podstawie art. 185 § 1 i 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako: "p.p.s.a." wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w całości i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego w całości; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżących kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, przed sądem I instancji, a także w postępowaniu kasacyjnym, według norm przepisanych. Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału, wydanym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842, ze zm.), o czym strony zostały poinformowane. Przepis art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Złożona w badanej sprawie skarga kasacyjna zaskarżonemu wyrokowi zarzuca wyłącznie naruszenie prawa materialnego. Autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji publicznej, zaakceptowanego przez Sąd I instancji. Kwestią bezsporną w sprawie pozostaje zatem, że J. W. - będąca właścicielką oraz współwłaścicielką położonych na [...] nieruchomości, za pozostawienie których oczekiwano ustalenia prawa do rekompensaty - do swojej śmierci w 1946 r. zamieszkiwała w miejscu lokalizacji jednej z nich, tj. [...] i nieruchomości tej fizycznie nie opuściła. Zasadności podniesionego zarzutu, skarżący kasacyjnie upatrują w fakcie deklarowanej przez nich niemożności opuszczenia przez J. W. byłych Ziem Polskich (m. [...]) z uwagi na ciężki wypadek, któremu uległa na przełomie 1939 i 1940 (poważne złamanie nogi, kalectwo). Zdaniem skarżących nie rozstrzygnięto problemu prawnego, który legł u podstaw niniejszej sprawy - tj. zasadności odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty w sytuacji obiektywnej, z uwagi na siłę wyższą niemożności opuszczenia byłego terytorium RP. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie wskazać trzeba, że prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przysługuje właścicielowi pozostawionych nieruchomości, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi: był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim i miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu wymienionych przez ustawodawcę enumeratywnie przedwojennych przepisów oraz opuścił je z przyczyn, o których mowa w art. 1 (w wyniku wypędzenia z tego terytorium lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. dokonanego na podstawie wymienionych w ustawie tzw. układów republikańskich; w związku z regulacja granicy wschodniej, na podstawie umowy granicznej pomiędzy Rzeczpospolitą Polską a ZSRR z 15 lutego 1951 r.; a także na skutek innych okoliczności związanych z wojną), lub z tych przyczyn nie mógł na nie powrócić; posiada obywatelstwo polskie (art. 2). W przypadku jego śmierci prawo to, w myśl art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej, przysługuje spadkobiercom na zasadach prawem ustalonych. Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej powołane przepisy, tj. art. 1 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy zabużańskiej ustalenie zaistnienia przesłanek w nich określonych, wiążą z ustaleniem faktu opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Nie podważając okoliczności na które powołują się skarżący, nie może być sporu co do tego, że przepisy regulujące prawo do rekompensaty wyraźnie wskazują na wymóg wystąpienia przesłanki "opuszczenia" byłego terytorium Rzeczypospolitej. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze, że nawet w sytuacji uzyskania jednoznaczności językowej przepisu, poddawany on musi zostać wykładni systemowej i funkcjonalnej m.in. po to aby ocenić czy nie burzy powszechnie akceptowanych społecznie wartości. Dlatego też dla ustalenia znaczenia tekstu prawnego konieczne jest przejście przez wszystkie fazy wykładni, w tym wykorzystanie wszystkich - wyróżnionych w nauce - reguł interpretacyjnych, tj. językowych, systemowych oraz funkcjonalnych. W przypadku tekstów prawnych nie chodzi bowiem o to, aby po prostu rozumieć tekst czy jakiś jego przepis (bez wysiłku czy z jakimś szczególnym wysiłkiem), ale o to by zrozumieć ten tekst (przepis) zgodnie z treścią nadaną mu przez prawodawcę (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 2780/14, wyrok NSA z dnia 09 maja 2017 r. sygn. II FSK 978/15, a także A. Municzewski, Reguły interpretacyjne w działalności orzeczniczej Sądu Najwyższego, Szczecin 2004 s. 103-104, 151-152, 217, E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego – kpa, Białystok 1994 s. 18-51; J.P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, W-wa 1999 s. 52-53, M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, W. Pr. LexisNexis 2008 s. 57-64 [za:] wyrok NSA z dnia 12 października 2017 r. sygn. I OSK 829/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewątpliwie zatem dokonując wykładni art. art. 1 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy zabużańskiej należało uwzględniać zasady konstytucyjne. W uchwale NSA w składzie 7 sędziów z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 11/13 wskazano, że rekompensata zabużańska jest szczególnym, publicznoprawnym prawem majątkowym (wyrok TK z dnia 19 grudnia 2002 r. sygn. akt K 33/02) i następstwem tej oceny prawnej jest objęcie tego prawa ochroną konstytucyjną (art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). W konsekwencji wykładania art. 2 ustawy zabużańskiej musi uwzględniać zasady konstytucyjne. Konsekwentne stanowisko co do wykładni art. 2 ustawy zabużańskiej wyrażone zostało w wyrokach NSA z dnia 9 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1038/16 oraz z dnia 16 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 969/21. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że jedną z ustawowych przesłanek nabycia prawa do rekompensaty jest zgodnie z art. 2 pkt 1 zdanie in fine opuszczenie byłego terytorium Rzeczypospolitej z przyczyn o których mowa, w art. 1 lub gdy z tych przyczyn nie można było na nie powrócić. Rozpoznając tę sprawę należało zważyć, że prawo do rekompensaty winno wiązać się z faktem pozostawienia przez obywatela polskiego swojego majątku nieruchomego, stanowiącego w momencie wybuchu II Wojny Światowej jego własność, a który to majątek, w związku z wojną, obywatel polski - zmuszony był - opuścić. Trybunał Konstytucyjny wskazywał, że kompensacja wartości pozostawionego mienia przez państwo polskie nie ma natury cech odszkodowania (w znaczeniu cywilnoprawnym) za mienie wywłaszczone de facto (lub bez podstawy prawnej), ale sui generis publiczno-prawnej pomocy majątkowej dla obywateli polskich, którzy objęci zostali przemieszczeniem na terytorium państwa polskiego w jego powojennych granicach. Mając zatem na uwadze powyższe, nie może być wątpliwości co do tego, że wykładnia przepisów art. 1 ust. 2 oraz art. 2 pkt 1 in fine w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy zabużańskiej - przeprowadzona przy użyciu językowych, systemowych oraz funkcjonalnych reguł interpretacyjnych prowadzi do spójnego wniosku, iż jedną z ustawowych przesłanek nabycia prawa do rekompensaty jest opuszczenie byłego terytorium Rzeczypospolitej z przyczyn o których mowa, w art. 1 lub gdy z tych przyczyn nie można było na nie powrócić. W świetle powyższych rozważań, mając na względzie niekwestionowany stan faktyczny sprawy, tj. pozostanie J. W. , niezależnie od jej domniemywanych aktualnie intencji, na byłym terytorium RP nie mogło stać się podstawą do uruchomienia w stosunku do niej procedury uregulowanej w art. 1 ust. 2 oraz art. 2 pkt 1 in fine w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy zabużańskiej, a w konsekwencji nie mogło doprowadzić do nabycia przez jej spadkobierców prawa do rekompensaty. Konstytucyjne prawo do własności (art. 64 Konstytucji RP) nie mogło zostać w tej sytuacji naruszone, podobnie jak nie uchybiono art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.