II SAB/Op 68/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2022 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Starosty Strzeleckiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty Strzeleckiego do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 20 lipca 2022 r., 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądza od Starosty Strzeleckiego na rzecz J. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez J. M. (dalej też jako: skarżący, strona) była bezczynność Starosty Strzeleckiego (dalej również jako: Starosta, organ) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 20 lipca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci "elektronicznej wersji projektów organizacji ruchu dla drogi nr 14610, aktualnych na dzień złożenia wniosku oraz zaplanowanych do wdrożenia w związku z budową obwodnicy Kędzierzyna-Koźla". Wniesienie skargi poprzedziły następujące czynności strony. Skarżący wniósł, za pośrednictwem elektronicznej platformy e-PUAP, na adres elektronicznej poczty Starosty Strzeleckiego wniosek z dnia 20 lipca 2022 r. o udostępnienie "elektronicznej wersji projektów organizacji ruchu dla drogi nr 14610, aktualnych na dzień złożenia wniosku oraz zaplanowanych do wdrożenia w związku z budową obwodnicy Kędzierzyna-Koźla". Wobec braku jakiejkolwiek odpowiedzi na wniosek J. M. wywiódł w dniu 4 września 2022 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na bezczynność organu, zarzucając: - naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek" oraz, - naruszenie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej w skrócie: u.d.i.p. w związku z art. 12 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., "w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, a podmiot udostępniający informację publiczną ma obowiązek zapewnić możliwość przesłania informacji publicznej". Podnosząc te zarzuty wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 20 lipca 2022 r. oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ jest zobowiązany z mocy prawa do zarządzania organizacją ruchu na drogach powiatowych i gminnych, zatem ma obowiązek przechowywać zatwierdzone projekty organizacji ruchu. Wskazał na terminy z u.d.i.p., które zobowiązywały Starostę Strzeleckiego do udzielenia odpowiedzi. Ponadto przytoczył orzecznictwo sądowoadministracyjne na poparcie swoich argumentów, wywodząc, że żądana przez niego informacja jest informacją publiczną. W dniu 28 września 2022 r. organ przekazał skargę do WSA w Opolu. Z akt przekazanych wraz ze skargą wynika, że po jej wpłynięciu do Starostwa Powiatowego w dniu 5 września 2022 r. Starosta przekazał stronie projekt organizacji ruchu dotyczącej inwestycji pn. "Budowa północnej obwodnicy Kędzierzyna - Koźla w ciągu drogi krajowej", zatwierdzony przez GDDKiA jako organ zarządzający ruchem dla drogi wyższej kategorii. Jednocześnie Starosta wyjaśnił, że brak wcześniejszej odpowiedzi na wniosek z 20 lipca 2022 r. nie był podyktowany celowym działaniem tylko niedopatrzeniem oraz brakami kadrowymi. Skarżący zwrócił się o uzupełnienie odpowiedzi odnośnie pozostałej części drogi na terenie powiatu strzeleckiego, które nastąpiło przy piśmie Starosty z 9 września 2022 r. Jednocześnie w dniu 9 września 2022 r. Starosta przesłał skargę z aktami sprawy omyłkowo do SKO w Opolu, zamiast do WSA w Opolu. Po zwrocie akt przez SKO organ nadał skargę z aktami sprawy do Sądu w dniu 27 września 2022 r. W odpowiedzi na skargę organ nie zajął żadnego procesowego stanowiska informując jedynie o czynnościach materialno-technicznych podjętych w sprawie. Sądowi urzędowo jest wiadome, że równolegle do wniesionej skargi, w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej w skrócie P.p.s.a., skarżący złożył wniosek o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie jego skargi do Sądu (sprawa prowadzona pod sygn. akt II SO/Op 17/22). Skarga została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. w myśl którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga jest oczywiście uzasadniona. I. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika zaś, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. II. Podkreślenia wymaga, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia. Organ zobowiązany jest do załatwienia wniosku we właściwy sposób, czyli udostępnienia informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo przez odmowę lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, i wreszcie przez poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. III. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 i ust. 3 u.d.i.p.). Wskazane we wniosku informacje, których ujawnienia domagał się skarżący, a dotyczące projektu organizacji ruchu odnoszą się bezpośrednio do zadań zarządcy drogi, którym w odniesieniu do dróg powiatowych jest zarząd powiatu, stosownie do art. 6a ust. 1 pkt 1 i art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Jak stanowi natomiast art. 20 pkt 4 i pkt 5 ustawy o drogach publicznych, do zarządcy drogi należy w szczególności: utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, z wyjątkiem części pasa drogowego, o których mowa w art. 20f pkt 2, a także realizacja zadań w zakresie inżynierii ruchu. W związku z powyższym należało uznać, że informacje opisane we wniosku skarżącego, jako dotyczące informacji o trybie działania władz publicznych, były objęte obowiązkiem udostępnienia zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p. Rozpatrując skargę w przedmiocie bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej sądu bada obie ww kwestie. Dopiero stwierdzenie ich zaistnienia tj. podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi - tu: Staroście Strzeleckiemu - bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. IV. Regulacje dotyczące postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej inicjuje wniosek w ramach którego organ wezwany zobowiązany jest w pierwszej kolejności ocenić charakter żądanej informacji pod kątem uznania jej za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a następnie, w razie uznania żądanej informacji za publiczną, informację tę udostępnić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.ip. – z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 2), lub w tym terminie wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia, bądź też – w razie uznania, że żądana informacja nie spełnia kryteriów informacji publicznej, lub, że jest ona dostępna w innym trybie (art. 1 ust. 2), powiadomić wnioskodawcę, że w przypadku jego żądania przepisy u.d.i.p. nie znajdują zastosowania. Podkreślenia wymaga, że ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów K.p.a. jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji (art. 16 u.d.i.p.). We wcześniejszym etapie postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest natomiast postępowaniem odformalizowanym, a przepisy u.d.i.p. nie wskazują jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku. Organ winien pamiętać, że wniosek o udzielenie informacji publicznej może więc przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest treścią żądania. Wobec braku jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej rozstrzygać winna jego treść. V. W zaistniałym stanie faktycznym wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowany został przez skarżącego do Starosty Strzeleckiego. Starosta jako organ administracji publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a objętą wnioskiem z dnia 20 lipca 2022 r. informację dotyczącą udostępnienia elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi nr 14610 należy uznać za informację publiczną. Organizację ruchu na drogach publicznych, choćby z uwagi na powszechny zakres jej oddziaływania, należy kwalifikować jako sprawę z zakresu informacji publicznej, bowiem jest nieodłącznym elementem życia społecznego, publicznego. Wpływa bezpośrednio na życie każdego komu przyjdzie korzystać z ruchu drogowego w miejscu objętym projektem organizacji ruchu. Okoliczność tą można zresztą traktować za bezsporną, bowiem organ jej nie kwestionował. VI. Uchybienie obowiązkowi udostępnienia informacji publicznej w zakreślonym przez ustawę terminie 14 dni organ tłumaczył niedopatrzeniem i brakami kadrowymi. Po wywiedzeniu skargi na bezczynność organ przesłał 5 i 9 września 2022 r. skarżącemu dokumenty, w których posiadaniu był Starosta, tym samym w dacie 9 września 2022 r. stan bezczynności ustał. Nie budziło wątpliwości Sądu, że odpowiedź przekazana skarżącemu jest kompletna i stanowiła prawidłowe załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wobec udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie, Sąd nie miał podstaw by zobowiązywać Starostę Strzeleckiego do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności. W tym zakresie postępowanie sądowe, jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. - o czym orzeczono w pkt 1 sentencji. Załatwienie sprawy przez podmiot zobowiązany w sprawie, w której złożono skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, wyłącza możliwość zobowiązania tego podmiotu do dokonania tej czynności, ze względu na faktyczne załatwienie sprawy w dniu orzekania. Jednakże, jeżeli na dzień wniesienia skargi podmiot ten pozostawał w bezczynności, sąd obowiązany jest uwzględnić skargę i stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt. 3 P.p.s.a.) i to mimo, że organ udzielił wyczerpującej odpowiedzi na wniosek w oczekiwanej przez skarżącego formie ( pkt 2 sentencji wyroku). Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Tego rodzaju kwalifikacja jest konsekwencją stwierdzenia, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie przejawił złej woli ani lekceważenia strony. Oceniając tę okoliczność Sąd wziął też pod uwagę fakt, że organ udostępnił żądane informacje niezwłocznie po wniesieniu skargi na bezczynność. Brak przymiotu rażącego naruszenia prawa przy stwierdzonej bezczynności organu spowodował brak orzeczenia z urzędu o nałożeniu grzywny, a strona o nałożenie grzywny nie wnosiła. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania składa się wpis od skargi w kwocie 100zł.