VII SA/Wa 1444/11

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Mariola Kowalska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2011 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia[...] marca 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego świadczenia I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi Z. M. jest decyzja Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z [...] marca 2011 r. znak: [...] utrzymująca w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) decyzję własną z [...] lutego 2011 r. o odmowie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia w kwocie 4.670,47 zł łącznie z odsetkami i kosztami upomnienia. Postępowanie zakończone zaskarżoną do Sądu decyzją zainicjowane zostało wnioskiem skarżącego z 16 grudnia 2010 r., uzupełnionym pismem z 31 stycznia 2011 r. Skarżący powołując się na trudną sytuację finansową zwrócił się (w ww. pismach) do organu rentowego o umorzenie należności Kasy z tytułu nienależnie pobranego świadczenia rentowego (wynikającego z decyzji z [...] października 2000 r., którą to Oddział Regionalny KRUS w [...] ustalił Z. M. nadpłatę nienależnie pobranego świadczenia za okres od 1 września 1999 r. do 31 sierpnia 2000 r. i zobowiązał do zwrotu kwoty 2243,37 zł). Prezes KRUS decyzją z [...] lutego 2011 r. na podstawie art. 41a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r., Nr 50, poz. 291 ze zm.) wniosek skarżącego załatwił negatywnie, tj. odmówił umorzenia ww. należności. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Z. M. wniosek uzasadnił trudną sytuacją finansową spowodowaną spłacaniem zobowiązań bankowych, dokonywaniem opłat za prąd, telefon, zakup gazu i węgla, wywóz nieczystości, a także chorobą własną oraz żony i wysokimi kosztami leczenia. Organ powołał się w decyzji na przeprowadzoną wizytację w miejscu zamieszkania Z. M. oraz zgromadzoną w toku postępowania dokumentację sytuacji materialnej wnioskodawcy, ukazującą jego dochody i wydatki. Na podstawie wskazanego powyżej materiału dowodowego organ w efekcie podał, iż udokumentowane wydatki rodziny wnioskodawcy wynoszą łącznie 1095,02 zł miesięcznie, natomiast dochody – 2.782,41 zł miesięcznie. Następnie organ stwierdził, że po rozpatrzeniu wszystkich okoliczności przedstawionych przez wnioskodawcę i analizie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu, nie znalazł przesłanek do umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy -na wniosek skarżącego- Prezes KRUS decyzją z [...] marca 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję własną z [...] lutego 2011 r. W uzasadnieniu orzeczenia organ powołał treść art. 41a ust. 1 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Następnie, ponownie powołał się na ustalenia wizytacji przeprowadzonej w miejscu zamieszkania wnioskodawcy i dane wynikające ze zgromadzonej w postępowaniu dokumentacji. Podał, że Z. M. zamieszkuje wraz z żoną M. M. Państwo M. oboje otrzymują świadczenie z ZUS (odpowiednio w kwocie 888,80 zł – wnioskodawca i w kwocie 712,60 zł – M. M.). Oboje prowadzą też gospodarstwa rolne, a szacunkowe dochody z tych gospodarstw wynoszą 414,91 zł w przypadku wnioskodawcy i 403,65 zł w przypadku jego żony. Dalej organ wskazał, że dodatkowe źródło dochodu w gospodarstwie domowym stanowią dopłaty bezpośrednie do gruntów rolnych w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w łącznej kwocie 4.349,52 zł z rok 2010. Udokumentowane wydatki rodziny organ określił na kwotę 1095, 02 zł (uwzględnił w tym zobowiązania wynikające z umów bankowych), a dochody określił na kwotę około 2.782,41 zł. Po przedstawieniu powyższego organ stwierdził, że nie znalazł przesłanek do umorzenia nienależnie pobranego świadczenia w wysokości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Prezesa KRUS z [...] marca 2011 r. skarżący – Z. M. zakwestionował dochodzenie od niego obecnie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia z tytułu renty inwalidzkiej. Wskazał dodatkowo, że w roku 2011 uległ wypadkowi, doznał urazu kręgosłupa. W odpowiedzi na skargę Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, szerzej niż w decyzji je argumentując. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, przy czym z przyczyn, które nie zostały w niej podniesione, a które Sąd wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od jej treści, na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Kontrolując zaskarżoną decyzję Prezesa KRUS z [...] marca 2011 r. znak: [...] -pod względem jej legalności, a więc zgodności z przepisami prawa- Sąd uznał, iż decyzja ta została wydana z istotnym naruszeniem przepisów procesowych, a to czyniło zasadnym jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Jednocześnie Sąd zaznacza, iż o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzyga właściwy organ administracyjny. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej. Sąd administracyjny orzekając w niniejszej sprawie był uprawniony jedynie do zbadania skarżonej decyzji -wydanej w przedmiocie odmowy umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia- pod względem jej zgodności z przepisami mającymi w sprawie zastosowanie. Stwierdzając zaś, iż decyzja Prezesa Kasy jest wadliwa, orzekł o wyeliminowaniu jej z obrotu prawnego. Orzeczenie Sądu powoduje, iż sprawa "wróci" do organu administracyjnego celem ponownego jej rozpatrzenia. Nadto, Sąd zaznacza, iż nie był właściwy do oceny decyzji organu rentowego z [...] października 2000 r. o wstrzymaniu wypłaty i żądaniu zwrotu nienależnie pobranego świadczenia rentowego w kwocie 2.243,37 zł. Od decyzji tej służyło skarżącemu odwołanie do Sądu Okręgowego – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w [...], z którego to uprawnienia skarżący -jak wynika z akt sprawy- skorzystał. W tym miejscu Sąd dodatkowo zaznacza, iż ww. decyzja z [...] października 2000 r. została uznana przez ww. Sąd za zgodną z przepisami prawa. Przechodząc do oceny kontrolowanej decyzji Prezesa Kasy z [...] marca 2011 r., przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż postępowanie zakończone tą decyzją zainicjowane zostało wnioskiem skarżącego z 16 grudnia 2010 r., uzupełnionym pismem z 31 stycznia 2011 r., w którym to skarżący -powołując się na trudną sytuację finansową- zwrócił się o umorzenie należności Kasy z tytułu nienależnie pobranego świadczenia rentowego, wynikającego z decyzji z [...] października 2000 r., którą to Oddział Regionalny KRUS w [...] ustalił Z. M. nadpłatę nienależnie pobranego świadczenia za okres od 1 września 1999 r. do 31 sierpnia 2000 r. i zobowiązał go do zwrotu kwoty 2243,37 zł. W świetle treści wniosku skarżącego sprawa wymagała załatwienia na podstawie art. 41a ust. 1 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (dalej: ustawa o u.s.r.). Słusznie więc na przepis ten powołał się organ w zaskarżonej decyzji z [...] marca 2011 r. Wyjaśnić zatem należy, iż w myśl ww. art. 41a ust. 1 pkt 2 Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może umorzyć należności Kasy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części. Wymieniony przepis, jak wynika z jego treści, zakłada zbadanie przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, jakie są możliwości płatnicze wnioskodawcy, rozważenia czy stanowią one uzasadniony i ważny interes dla tegoż wnioskodawcy, a nadto - czy stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego uzasadnia uwzględnienie bądź odmowę uwzględnienia wniosku. Dodać przy tym trzeba, że przytoczona regulacja prawna, posługująca się sformułowaniem: "Prezes Kasy (...). może (...)", należy do sfery uznania administracyjnego, a to oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Zaznaczyć jednak trzeba, że uznanie administracyjne nie powinno i nie może oznaczać dowolności. W wyroku z 20 marca 2007 r. (sygn. akt GSK 345/06) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż "ograniczeniami swobody uznania są określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona, gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy, stanowi materiał dowodowy będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym". Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II SA 2486/01, LEX nr 149543) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż "Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych". Do decyzji wydawanych przez Prezesa Kasy w oparciu o art. 41a wymienionej ustawy, poprzez przepisy art. 52 ustawy o u.s.r., stosuje się przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.), w tym przepis art. 123 - przewidujący stosowanie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. W tym przypadku ani ustawa o ubezpieczeniu społecznym, ani ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników nie przewidują innych rozwiązań. Wobec tego decyzja Prezesa Kasy, orzekająca w przedmiocie umorzenia należności Kasy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń, winna być poprzedzona postępowaniem dowodowym zgodnym z przepisami k.p.a. oraz winna spełniać wymagania zawarte m.in. w art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślić więc trzeba, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), a także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). W wyroku z 18 listopada 1993 r. (sygn. akt III ARN 49/93, OSNC 1994/9/181) Sąd Najwyższy przyjął, iż "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli." Wynik postępowania organu prowadzonego w sprawie winien zaś znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji, stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. W tym miejscu warto dodać, iż uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 kwietnia 2005 r. (sygn. akt III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546), uniemożliwia -w przypadku jej zaskarżenia- ustalenie, "(...). czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego (...)". Swobodne uznanie nie może być bowiem tożsame z dowolnością. Z tego chociażby względu uzasadnienie takiej decyzji winno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie. Warto także dodać, że przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowodowy zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy, okoliczności podnoszonych przez stronę. Na tym tle warto też przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku z 15 grudnia 1995 r. (sygn. akt SA/Lu 2479/94), w którym Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych". Kierując się powyższym Sąd uznał, iż skarżona decyzja jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W ocenie Sądu, uzasadnienie tej decyzji nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. (w zw. z art. 41a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy). Decyzja ta nie zawiera bowiem wymaganego przepisami prawa uzasadnienia faktycznego, w tym w szczególności rozważań, do których obliguje organ przepis prawa materialnego stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia organ ograniczył się do przedstawienia okoliczności faktycznych wynikających z materiału dowodowego. Przedstawił poczynione ustalenia dokonane podczas wizytacji w gospodarstwie skarżącego i na podstawie zgromadzonych dokumentów. Uzasadniając podjętą decyzję nie dokonał jednak żadnej analizy sytuacji finansowej skarżącego - jego możliwości płatniczych, tj. dokonanych ustaleń organ nie odniósł w ogóle do przesłanek uregulowanych w ww. art. 41a ust. 1 pkt 2. Po przedstawieniu poczynionych w sprawie ustaleń dotyczących sytuacji finansowej i rodzinnej wnioskodawcy, Prezes Kasy stwierdził jedynie, że nie widzi podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego. Stanowiska swojego nie uzasadnił żadną argumentacją. Wprawdzie Sąd dostrzega, iż organ wskazał na dochody i wydatki skarżącego oraz osoby pozostającej z nim we wspólnym gospodarstwie domowym, ale już analizy tych danych nie przedstawił. W konsekwencji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło dokładnej, rzetelnej oceny materiału dowodowego i wniosków wyciągniętych na jego podstawie w kontekście przesłanek warunkujących umorzenie należności. W tym miejscu Sąd ponownie zaznacza, iż zakres postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie określał cyt. powyżej przepis art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Skoro zaś, na podstawie tego przepisu, za przesłankę uzasadniającą umorzenie należności Kasy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń, można uznać trudną sytuację materialną wnioskodawcy, to organ prowadząc postępowanie w takiej sprawie miał obowiązek wyjaśnić sytuację majątkową wnoszącego o ulgę i ustalić, czy zapłata składek rzeczywiście może zagrozić jego egzystencji. Organ obowiązany był więc ustalić wysokość osiąganych przez wnioskodawcę dochodów oraz wysokość ponoszonych przez niego wydatków, a następnie odnieść tak oszacowaną sytuację majątkową wnioskodawcy (i jego rodziny, pozostającej we wspólnym gospodarstwie domowym) do kryteriów umorzenia określonych w ww. art. 41a. Dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w oparciu o wskazany przepis ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników nie wystarczy -w ocenie Sądu- ustalenie wysokości dochodów i wydatków wnioskodawcy (oraz osób pozostających z nim we wspólnym gospodarstwie domowym). Koniecznej jest jeszcze ustalenie relacji pomiędzy tymi wielkościami i dokonanie oceny, czy sytuacja materialna i życiowa pozwala wnioskodawcy i w jakim zakresie na zapłatę należności. Ustalenia w tym zakresie oraz -co należy podkreślić- wnioski wyprowadzone na ich podstawie winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji w przedmiocie umorzenia. W niniejszej sprawie pełnej oceny sprawy, w szczególności wskazanych wniosków, zabrakło. Sąd raz jeszcze w tym miejscu zauważa, iż treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje na dochody skarżącego oraz na wydatki miesięczne ponoszone na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych jego i jego małżonki (pozostającej z nim we wspólnym gospodarstwie domowym). Z tak przedstawionych danych organ nie wyciągnął jednak żadnych wniosków i nie odzwierciedlił przeprowadzonej analizy w uzasadnieniu decyzji. W efekcie nie wyjaśnił dlaczego w niniejszej sprawie wydał decyzję negatywną, w oparciu o art. 41a ust. 1 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Organ poprzestał na ogólnikowym stwierdzeniu, że podjął decyzję negatywną po rozpatrzeniu wszystkich okoliczności przedstawionych we wniosku i wnikliwej analizie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu. Sąd nie neguje, że organ taką wnikliwą analizę dowodów zgromadzonych w sprawie przeprowadził, jednakże zauważa, że nie została ona w uzasadnieniu decyzji przedstawiona. To zaś powoduje, iż ocena organu w sprawie staje się gołosłowna, bo nie poparta odpowiednią argumentacją, czego bezwzględnie wymaga charakter decyzji wydanej w oparciu o art. 41a ust 1 pkt 2 ustawy o u.s.r. Z tych też powodów zaskarżona decyzja nie mogła się ostać. W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezes Kasy winien uwzględnić powyżej poczynione uwagi Sądu. Winien więc mieć przede wszystkim na uwadze, iż w uzasadnieniu faktycznym decyzji jest on obowiązany przytoczyć wszystkie okoliczności faktyczne jak i wskazać wszelkie zgromadzone -w sposób wyczerpujący- dowody. Winien też pamiętać, że uzasadnienie decyzji, jako jeden z jej elementów, winno zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, także wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę, oraz wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisu prawa materialnego mającego w tej sprawie zastosowanie (tak, aby strona nie miała wątpliwości co do zasadności wydanego rozstrzygnięcia). Sąd podkreśla też, iż stan faktyczny sprawy winien być rozważony z uwzględnieniem treści art. 41a ust. 1 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, w tym zawartych w nim wymogów dotyczących "uwzględnienia możliwości płatniczych" jak i "uzasadnionego ważnego interesu zainteresowanego". Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji