II SA/Gd 294/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Diana Trzcińska asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi A Spółki z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie robót budowlanych oddala skargę. UZASADNIENIE Wiesz, akurat Uzasadnienie A. wniosła skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 13 marca 2019 r. uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 18 października 2018 r., zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie zabudowy tarasu, wykonania tarasoli wraz ze szklanymi ścianami na tarasie restauracji A. usytuowanego w budynku przy ul. W. od strony ul. R. na działce nr [..], obręb [..], w G. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku. Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie zabudowy tarasu -wykonania tarasoli wraz ze szklanymi ścianami na tarasie restauracji, usytuowanego od strony ul. R. na działce nr [..] obrębu [..] w G. W oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy organ I instancji zastosował w sprawie tryb art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202). Postanowieniem z 7 września 2017 r. w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego: 1. Wstrzymał E. P. prowadzącej działalność jako A. budowę przeszklonej i zadaszonej tarasoli na tarasie restauracji A. usytuowanego od strony ul. R. na dz. nr [..] obr. [..] i przylegającego do budynków przy ul. W. w G., 2. Ustalił wymóg wykonania odpowiednich zabezpieczeń przed dostępem osób trzecich: zamykania wejścia na zabudowany taras restauracji, 3. Nałożył na w/w. inwestora obowiązek przedłożenia w PINB w terminie do dnia 7 grudnia 2017 r.: 3.1.Zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności zabudowy tarasu -tarasoli z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 3.2 Projektu budowlanego zabudowy tarasu (tarasoli) 4 egzemplarzy wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczegółowymi, wykonanego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane i zaświadczenie o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. 3.3 Oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskutek kolejnych wniosków inwestora termin na wykonanie obowiązków opisanych wyżej był kilkukrotnie przedłużany, do dnia 13 marca 2018 r., następnie do dnia 15 lipca 2018 r. Następnie PINB postanowieniem z 18 października 2018 r. w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie w sprawie zabudowy tarasu do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że strona wniosła skargę do WSA w Gdańsku w sprawie odmowy wydania odpowiednich dokumentów przez organ administracji. Z tej przyczyny zasadne jest zawieszenie postępowania w PINB do czasu prawomocnego zakończenia wskazanego postępowania administracyjnego Zażalenie na postanowienie organu I instancji pismem wniosła Wspólnota Mieszkaniowa. W zażaleniu m.in. wskazano, że toczące się przed WSA w Gdańsku w przedmiotowej sprawie postępowanie nie obejmuje wstępnego zagadnienia prawnego mającego wpływ na rozpatrzenie przez PINB sprawy i wydanie decyzji w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę wskazał, że zgodnie z art. 97 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: 1) w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105), 2) w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony, 3) w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych, 4) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym odnośnie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu są kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Zagadnieniem wstępnym jest zaś takie zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i wywiera bezpośredni wpływ na wynik postępowania, w którego trakcie wystąpiło, a którego brak uniemożliwia zakończenie postępowania zawieszanego. W ocenie organu odwoławczego w kontrolowanym postępowaniu okoliczność taka nie wystąpiła, w szczególności nie zaistniała przesłanka określona w pkt 4 tego przepisu. Dlatego też postanowienie organu I instancji należało uchylić. Organ I instancji uznał, iż zasadność zawieszenia postępowania wynika z konieczności uzyskania przez inwestora zaświadczenia o zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie organ I instancji uruchomił w pierwszej kolejności tzw. procedury legalizacyjne, które umożliwiają inwestorowi samowoli budowlanej dobrowolne doprowadzenie samowoli do stanu zgodnego z prawem, pod określonymi warunkami. Tak więc PINB postanowieniem w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego z 1994 r. nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia określonych dokumentów w wyznaczonym terminie. Pierwszym z tych dokumentów jest zaświadczenie Prezydenta Miasta o zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami obowiązującego na tym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z akt sprawy wynika, że - Prezydent Miasta postanowieniem z 12 stycznia 2018 r. odmówił wydania zaświadczenia o zgodności przedmiotowej zabudowy tarasu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwalą nr XI/266/2003 Rady Miasta z dnia 10 lipca 2003 r. - Samorządowe Kolegium Odwoławczego postanowieniem z 29 maja 2018 r., nr SKO [..] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z 12 stycznia 2018 r. o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 9 października 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 457/18 oddalił skargę A. na postanowienia SKO. - pełnomocnik strony złożył do NSA skargę kasacyjną od w/w. wyroku WSA w Gdańsku. Zaznaczył organ odwoławczy, że na konstrukcję "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w w/w. przepisie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., składają się cztery elementy: (1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; (2) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie danej sprawy i wydanie decyzji; (3) rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu albo sądu; (4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym, co wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne, organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego. Innymi słowy, zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Wskazał organ odwoławczy, że inwestor w przedmiotowej sprawie nie uzyskał zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Co więcej - Prezydent Miasta odmówił wydania takiego zaświadczenia, a postanowienie Prezydenta zostało utrzymane postanowieniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę strony na w/w. postanowienie SKO. Tak więc mając powyższe na uwadze, w ocenie organu odwoławczego nie sposób stwierdzić, aby wystąpiła sytuacja wypełniająca dyspozycję ww. przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby w toku postępowania administracyjnego powstało zagadnienie wstępne podlegające rozstrzygnięciu przez inny organ lub sąd, a przy tym - uniemożliwiające wydanie decyzji. Owszem, skarżący miał obowiązek przedłożyć w PINB określone dokumenty, w tym w pierwszej kolejności przedmiotowe zaświadczenie, a dalszy przebieg postępowania zależał od zachowania inwestora w tym zakresie. Niemniej, nie sposób stwierdzić, aby powyższe oznaczało wystąpienie w sprawie zagadnienia wstępnego w rozumieniu ww. art. 97 Kodeksu postępowania administracyjnego, skoro nie jest związane z potrzebą wydania rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Konsekwentnie, nie uzasadnia zastosowania przepisu art. 97, także brak możliwości zachowania przez zobowiązanego terminu wyznaczonego przez organ w postanowieniu, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Zatem, kwestie podniesione w zażaleniu związane z obowiązkiem złożenia stosownego zaświadczenia i brakiem możliwości zachowania terminu wyznaczonego na jego przedłożenie, winny być rozpatrywane nie tyle w kontekście ww. art. 97 k.p.a. (choć żądanie strony złożone w tym trybie wymagało załatwienia), co możliwości zmiany terminu zakreślonego w postanowieniu organu powiatowego nakładającego obowiązki oraz możliwości przedłożenia dokumentów wymaganych mających znaczenie dla podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie organu odwoławczego, brak jest więc podstaw do uznania, że nie ma obecnie możliwości na kontynuowanie przez PINB przedmiotowego postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego - a postępowanie to może być dopiero prowadzone po wyjaśnieniu zagadnienia wstępnego w sprawie, co upoważniałoby PINB do zawieszenia postępowania legalizacyjnego. Odnosząc się do argumentu strony dotyczącego braku prawomocnego rozstrzygnięcia to zdaniem organu odwoławczego, również samo wniesienie przez pełnomocnika inwestora skargi kasacyjnej od w/w. orzeczenia WSA w Gdańsku nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Uzasadniając podjęte rozstrzygniecie wskazał organ drugiej instancji, że zgodnie z art. 144 k.p.a., w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 Kodeksu pt. "zażalenia" - do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy tej ustawy dotyczące odwołań. Powyższe oznacza, że w przypadku zażaleń odpowiednie zastosowanie ma art. 138 Kpa. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Tak więc w sytuacji, gdy po rozpoznaniu kwestii będącej przedmiotem zaskarżonego postanowienia organ II instancji ustali, że nie było podstaw prawnych lub faktycznych do wydania w danej kwestii postanowienia, uchyli zaskarżone postanowienie organu I instancji. Zróżnicowanie kwestii procesowych regulowanych w formie postanowienia powoduje, że ostatni człon przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiący " umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części", musi być stosowany odpowiednio. Oznacza to, że w niektórych sprawach nie można go zastosować, np. w razie braku podstaw prawnych do wydania postanowienia (co ma miejsce w przedmiotowej sprawie), wystarczające będzie wyłącznie wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. We wniesionej skardze A. zarzuciła naruszenie: art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że nie istniały przesłanki zawieszenia postępowania, w sytuacji gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny, że wniesienie przez pełnomocnika skarżącej skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Gdańsku z 9 października 2018 r., sygn. II SA/Gd 457/18 nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia o zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zostało zakończone, art. 7 kpa, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a tym samym błędne ustalenie, że taras gastronomiczny restauracji A.. usytuowany w budynku przy ul. W., położony jest na działce nr [...], w sytuacji gdy taras znajduje się na działce nr [..], - art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia całości materiału dowodowego, niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym pominięcie, że skarżąca podejmowała liczne próby zawarcia ugody ze Wspólnotą Mieszkaniową, w tym przedłożyła projekt umowy dzierżawy przedmiotowego tarasu, - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie prawidłowego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 18 października 2018 r. Skarżąca Spółka domaga się uchylenia skarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenia zwrotu kosztów niniejszego postępowania. Uzasadniając wniesienie skargi podniosła skarżąca, że wbrew stanowisku organu, w sprawie administracyjnej zaistniały przesłanki zawieszenia postępowania, a to z uwagi na wystąpienie zagadnienia wstępnego, od którego zależało wydanie decyzji. Uregulowane w poszczególnych punktach przepisu art. 97 § 1 k.p.a. przesłanki zawieszenia postępowania mają charakter obligatoryjny. Ich zaistnienie zobowiązuje organ prowadzący postępowanie do zawieszenia postępowania z urzędu niezależnie od stanowiska procesowego stron postępowania. W niniejszej sprawie, pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii wstępnej a załatwieniem sprawy w postępowaniu administracyjnym zaistniał związek tego rodzaju, że bez rozstrzygnięcia kwestii prejudycjalnej niemożliwe jest wydanie decyzji odpowiadającej przepisom prawnym. Bez ostatecznego rozstrzygnięcia co do rzeczonego zaświadczenia, nie jest możliwe przeprowadzenie postępowania administracyjnego z uwzględnieniem wymogu zgodnego z prawem i sprawiedliwego prowadzenia postępowań oraz rozstrzygania spraw. Podniosła skarżąca - za Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego - że Spółka "zgodnie z prawem musi mieć realną możliwość uzyskania stosownych dokumentów i pozwoleń, włączając w to uzyskanie ich za pomocą trybu postępowania sądowoadministracyjnego". Odmienne stanowisko jest nie do przyjęcia. Skarżąca powinna mieć bowiem zapewniony skuteczny dostęp do procedur rozpatrywania swojej sprawy. Uznanie, że w niniejszej sprawie brak podstaw do zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania dot. wydania zaświadczenia prowadzi do naruszenia szeregu zasad, w tym zasad konstytucyjnych. Nadrzędne wartości, takie jak sprawiedliwość i pewność prawa stałyby się iluzoryczne. Zaznaczyła przy tym skarżąca, że prejudykat - wbrew stanowisku organu - może stanowić dla sprawy głównej element podstawy prawnej lub faktycznej rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie, organ prowadzący postępowanie administracyjne nie był w stanie we własnym zakresie ocenić zgodności zabudowy tarasu z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. Strona złożyła zatem wniosek o wydanie zaświadczenia przez właściwy organ. Skoro zaś organ, odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści, to strona ma prawo do kontroli instancyjnej wadliwego rozstrzygnięcia. Strona była uprawniona do złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia żądanej treści oraz miała prawo oczekiwać, że wniosek zostanie rozpatrzony przez organ administracyjny rzetelnie, a skoro zapadło rozstrzygnięcie wadliwe, z którym strona nie zgadza się, to ma ona prawo do skorzystania z kontroli instancyjnej postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Uzyskanie przedmiotowego zaświadczenia zmierza bowiem do wykonania obowiązku przedłożenia dokumentu, jakie zostało nałożone na skarżącą postanowieniem w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowalnego. W ocenie Spółki istniały podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.. Dodała skarżąca, że organ odwoławczy nie uwzględnił, że skarżąca podejmowała liczne próby zawarcia ugody ze Wspólnotą Mieszkaniową, w tym przedłożyła projekt umowy dzierżawy przedmiotowego tarasu, nadto uznał, że brak podstaw do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie, chociaż postępowanie w sprawie uzyskania zaświadczenia nie zostało jeszcze prawomocnie zakończone. Zakwestionowała skarżąca wskazanie w skarżonym postanowieniu, że taras gastronomiczny restauracji A. usytuowany w budynku przy ul. W., położony jest na działce nr [..], w sytuacji gdy taras znajduje się na działce nr [..]. Dowód: mapa ewidencji gruntów wraz z wypisem z rejestru gruntów z dnia 07.03.2019 r. Taras stanowi element działki nr [..] obejmującej cały kwartał zabudowy wraz z budynkami - przynależy on do tego kwartału, stanowi integralną część lokalu usługowego (restauracji) i nie narusza warunków obowiązującego MPZP w kwestii użytkowania i zasad zagospodarowania terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie to, zgodnie z art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie, w trybie uproszczonym, została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie. Przedmiotem oceny Sądu było bowiem postanowienie, którym uchylono rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o zawieszeniu postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności wykazała natomiast, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. W szczególności, w odniesieniu do istoty sporu, Sąd nie stwierdził nieprawidłowości co do ustalenia w zaskarżonym postanowieniu, że w sprawie brak było podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), zwanej k.p.a. Uwzględniając okoliczności faktyczne sprawy podkreślić trzeba, że postępowanie, w którym wydano zaskarżone postanowienie dotyczy legalizacji samowoli budowlanej i prowadzone jest w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.). Zgodnie natomiast z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Podzielić należy poglądy orzecznictwa (wyrażone w poniżej wskazanych orzeczeniach), że użyty w tym przepisie zwrot "zawiesza" oznacza, iż kwestia zawieszenia postępowania administracyjnego nie została pozostawiona uznaniu organu prowadzącego postępowanie. Ma on obowiązek zawiesić postępowanie w każdym przypadku, gdy stwierdzi, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Co istotne, przyczyną zawieszenia postępowania administracyjnego nie może być okoliczność (okoliczności), którą organ prowadzący postępowanie administracyjne może ocenić we własnym zakresie, nawet wówczas, gdy okoliczność ta może być przedmiotem oceny dokonywanej także przez inne organy lub sądy w odrębnych postępowaniach. Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji lub postanowienia, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, w której toczy się postępowanie "główne", ponadto musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Stąd, przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga istnienia między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania. Jak trafnie zatem wskazano w zaskarżonym postanowieniu, z zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy ziszczone są cztery elementy: po pierwsze - zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; po drugie - jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; po trzecie - wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; po czwarte - istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przez pojęcie zagadnienia wstępnego rozumie się tym samym sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim jego rozstrzygnięciem. Innymi słowy, zagadnienie wstępne jest kwestią materialnoprawną pojawiającą się w toku sprawy administracyjnej, która uniemożliwia - bez uprzedniego jej rozstrzygnięcia - załatwienie istoty sprawy administracyjnej. Ocena tego zagadnienia, gdyby samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy, Sąd podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu o braku podstaw do zawieszenia postępowania. W ocenie Sądu, prawidłowo w postanowieniu tym uznano, że rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Gdańsku z 9 października 2018 r. dotyczącego postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności samowolnie zrealizowanego tarasu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., od rozstrzygnięcia którego zależy rozpatrzenie, w trybie art. 48 Prawa budowlanego, sprawy w przedmiocie samowoli budowlanej. Tym samym bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. i art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. W istocie kwestia od której zależy dalsze prowadzenie postepowania legalizacyjnego została ostatecznie rozstrzygnięta przez uprawnione do tego organy administracji. Nawet więcej, co do prawidłowości tego rozstrzygnięcia wypowiedział się także sąd administracyjny. Korzystanie przez skarżącą z uprawnienia do poddania wyroku sądu kontroli sądu drugiej instancji nie powoduje powstania zagadnienia wstępnego. W oparciu o postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia może zostać podjęte rozstrzygnięcie w oparciu o regulację materialnoprawną przepisu art. 49 Prawa budowlanego. Wyjaśnić można skarżącej, że w sytuacji przychylenia się przez sąd drugiej instancji do argumentów zawartych w skardze kasacyjnej pojawi się przesłanka wznowieniowa i możliwość ewentualnego wzruszenia decyzji ostatecznej wydanej w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Zgodzić się trzeba ze skarżącą, że niewątpliwie dokonywana przez Sąd drugiej instancji ocena legalności rozstrzygnięcia co do zgodności odmowy wydania zaświadczenia o zgodności z postanowieniami miejscowego planu ma wpływ na rozpoznanie przedmiotowej sprawy, to jednak jej brak nie uniemożliwia załatwienia sprawy co do istoty. Bowiem stan sprawy dotyczący legalizacji samowoli jest taki, że skarżąca nie zdołała uzyskać zaświadczenia koniecznego do przeprowadzenia legalizacji samowolnie zrealizowanego tarasu. Kwestie ewentualnej ugody ze Wspólnotą nie mają tu żadnego znaczenia. Nawet gdyby Wspólnota wyraziła zgodę na pozostawienie tego tarasu, a plan miejscowy nie dopuszcza w tym miejscu takiej zabudowy to dalej treść zaświadczenia statuowała by o braku zgodności budowy z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji, skoro w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka zawieszenia postępowania, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., prawidłowo zaskarżonym postanowieniem organ drugiej instancji wyeliminował z obrotu prawnego postanowienie organu pierwszej instancji o zawieszeniu postępowania. Odpowiednio przy tym do przedmiotu rozstrzygnięcia dokonał oceny wyłącznie co do uwzględnionej w zaskarżonym postanowieniu przesłanki zawieszenia i na podstawie art. 144 k.p.a., stosując art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w całości. Ponadto słusznie dostrzegł, że zgodnie z art. 144 k.p.a. do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Oznacza to, że przepisy art. 138 k.p.a., w tym § 1 pkt 2, do zażaleń mogą być stosowane wprost, z odpowiednimi modyfikacjami lub w ogóle. Dopuszczalne jest zatem orzeczenie przez organ drugiej instancji jedynie o uchyleniu postanowienia organu pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.