I OSK 784/14

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz- Furmanik (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 998/13 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od P. S.A. w W. na rzecz Ministra Infrastruktury i Budownictwa kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2013r. sygn. SA/Wa 998/13 wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012r. poz. 270 ze zm.) uchylono zaskarżoną decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2001r. nr [...]. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda M. działając na podstawie art. 34 ust. 1 i 3 z dnia 8 września 2000r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948) – dalej jako ustawa o PKP, decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r. nr [...] odmówił potwierdzenia nabycia przez przedsiębiorstwo państwowe "P." w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu jego ułamkowej części w [...], stanowiącego współwłasność Miasta S., Skarbu Państwa i osób fizycznych, położonego w S. przy ul. S., oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka [...] o pow. [...] ha, obręb [...], oraz prawa własności czterech samodzielnych lokali mieszkalnych nr [...] w budynku wielomieszkaniowym znajdującym się na tym gruncie. P. S.A. wystąpiła do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2001 r., który w dniu [...] maja 2011 r. wydał decyzję odmowną w tym zakresie. Minister Infrastruktury uznał, że kontrolowana decyzja nie została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ponadto z akt sprawy nie wynika, aby zaistniały inne okoliczności ujęte w art. 156 § 1 K.p.a. Wyjaśnił, że na mocy art. 34 ustawy o PKP stanowiącego materialnoprawną podstawę decyzji Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2001r. przekształcenie posiadania gruntu stanowiącego oznaczoną część powierzchni ziemskiej w prawo użytkowania wieczystego może odnosić się tylko do nieruchomości w rozumieniu części wyodrębnionej z powierzchni ziemskiej, którą prawo uznaje za samodzielny przedmiot własności. Z akt sprawy wynika, że działka nr [...] objęta jest księgą wieczystą nr [...] i stanowi współwłasność Skarbu Państwa, Miasta S. i osób fizycznych. Użytkowanie wieczyste nie może być ustanowione na ułamkowej części prawa własności nieruchomości, ponieważ taki sposób władania nie odpowiada ani pojęciu współwłasności, ani użytkowania wieczystego. P. S.A. wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając organowi pierwszej instancji brak odniesienia się do argumentów i zarzutów zawartych w jej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, nieprawidłowe ustalenie stanu prawnego gruntu i dokonanie nieprawidłowej wykładni art. 34 ust 1 ustawy o PKP. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej po rozpatrzeniu wniosku P. S.A. utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. Podzielił uwagi organu pierwszej instancji dotyczące istoty postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej i zasad zastosowania przepisu art. 156 § 1 K.p.a., jak również odwołał się do przepisów art. 34 ust. 1 i 3 ww. ustawy o PKP. Wskazał, że powyższa ustawa weszła w życie w dniu 27 października 2000 r. zatem w tym dniu przedmiotowa nieruchomość winna być w całości własnością Skarbu Państwa. Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika natomiast, że działka nr [...] o pow. [...] ha stanowiła w tym dniu współwłasność Miasta S., Skarbu Państwa i osób fizycznych. Nie została zatem spełniona jedna z przesłanek wskazanych w art. 34 ust. 1 ustawy o PKP, tj. grunt nie pozostawał w wyłącznej własności Skarbu Państwa, co obligowało organ wojewódzki do odmowy uwłaszczenia P. Za błędne uznano stanowisko odwołującego, co do tego, że prawo do nieruchomości posiada tylko osoba dysponująca tytułem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej. Wskazał, że stosownie do przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) tylko domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie z art. 3 ust. 1 można obalić w każdym postępowaniu, w oparciu o wszelkie dostępne środki dowodowe. Organ zauważył również, że umknęło uwadze skarżącej, iż w dziale III księgi wieczystej Nr [...], prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości wpisane zostało ostrzeżenie o niezgodności stanu prawnego, zaś kwestia czy właścicielami przedmiotowej nieruchomości są również osoby fizyczne, czy też nie, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem niewątpliwym jest, iż w dniu 27 października 2000 r. Skarb Państwa nie był wyłącznym właścicielem ww. nieruchomości. Organ nadzoru zaprzeczył, by dopuszczalne było traktowanie udziału we współwłasności nieruchomości na równi z prawem własności do części nieruchomości. W przypadku współwłasności obowiązuje zasada, że poszczególnym współwłaścicielom nie mogą przysługiwać wyłączne prawa do określonej fizycznie części nieruchomości, co wynika z treści przepisu art. 233 K.c. i co potwierdza uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r. sygn. akt III CZP 81/93 (OSNC 1994/2/27). Sąd ten wskazał m. in., że decyzja stwierdzająca nabycie przez państwową osobę prawną prawa wieczystego użytkowania gruntów oraz własności budynków nie może być podstawą wpisu w księdze wieczystej w sytuacji, w której grunty te w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiły współwłasność Skarbu Państwa (gminy) i innych osób. Z tego powodu również przekształcenie zarządu na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 omawianej ustawy z dnia 29 września 1990r., mającego za przedmiot fizycznie oznaczoną część powierzchni ziemskiej, w prawo wieczystego użytkowania może odnosić się tylko do nieruchomości w rozumieniu części wyodrębnionej z powierzchni ziemskiej, którą prawo uznaje za samodzielny przedmiot własności. Tym samym decyzja odmowna Wojewody M. jest prawidłowa. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. S.A. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie art. 34 ust.1 i 3 ustawy o PKP poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że dla jego zastosowania konieczne jest pozostawanie gruntu w wyłącznej własności Skarbu Państwa, a nadto, że przepis ten ma zastosowanie tylko do nieruchomości w rozumieniu części wyodrębnionej z powierzchni ziemskiej, którą prawo uznaje za samodzielny przedmiot własności. Zarzuciła także naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., polegające na braku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w ramach rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co doprowadziło do naruszenia zasady praworządności i zasad postępowania dowodowego w sprawie. W ocenie skarżącego organ nieprawidłowo przyjął, że działka nr [...] stanowi współwłasność Skarbu Państwa, Miasta S. i osób fizycznych, co wynikać miało z akt. Tymczasem osoby fizyczne nie są wpisane do księgi wieczystej nr [...] i nie wiadomo dlaczego rozpoznający wniosek o stwierdzenie nieważności wskazał bliżej nieokreślone osoby fizyczne jako właścicieli skoro ich prawo nie zostało ujawnione w księdze wieczystej. Zdaniem skarżącego prawa własności nie można domniemywać, a prawo do nieruchomości posiada tylko osoba dysponująca tytułem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej. Dlatego też prawa nieujawnione w księdze wieczystej nie korzystają z rękojmi wiary ksiąg wieczystych, o której mowa w art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. W opinii skarżącego, w sprawie została spełniona pierwsza przesłanka wymieniona w art. 34 ustawy o PKP dotycząca posiadania określonej kategorii gruntów, a dokonana przez organy administracji ocena przesłanki braku wyłącznej własności przedmiotowego gruntu po stronie Skarbu Państwa nie zasługuje na akceptację. W opinii skarżącego, jeśli udział w przedmiotowej nieruchomości przysługujący Skarbowi Państwa, jako współwłaścicielowi, traktować się będzie równoznacznie z prawem własności Skarbu Państwa do tej części nieruchomości, spełniona byłaby także druga przesłanka z art. 34 ust. 1 ustawy o PKP. Uzasadnia to żądanie przez P. S.A. stwierdzenia nabycia przez spółkę prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności przedmiotowych lokali. Skarżący prezentując pogląd, że dopuszczalne jest ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na udziale we współwłasności odwołał się do stanowiska wyrażonego w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 18 maja 1995 r., sygn. III CZP 61/95 oraz do brzmienia przepisów szczególnych, to jest art. 15a znowelizowanej ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (tekst jednolity: Dz. U. 1969 r. Nr 22 poz. 159 ze, zm.), zastąpionego przez art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity: Dz. U. 1991 r. Nr 30 poz. 127 ze zm.), a uchylonego przez art. 38 pkt 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. 1994 r. Nr 85 poz. 388) i art. 4 ust. 3 tej ustawy. W sytuacji, gdy istnieją przesłanki do przyjęcia, że P. S.A. nabyło prawo użytkowania wieczystego części nieruchomości oraz prawo własności lokali znajdujących się w posiadaniu P. S.A. już z mocy samej ustawy, można mówić o wykonywaniu przez P. S.A. uprawnienia do ochrony praw nabytych, a decyzja Wojewody potwierdzająca nabycie praw do nieruchomości w trybie art. 34 i 35 ustawy PKP ma jedynie charakter deklaratoryjny. Powyższe wskazuje, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną stwierdzając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011r. naruszają przepisy prawa materialnego jak i przepisy postępowania administracyjnego. Na wstępie rozważań Sąd zwrócił uwagę na tryb, w jakim zapadły kontrolowane decyzje i wyjaśnił, że postępowanie nadzorcze, które jest prowadzone na podstawie przepisów art. 156-158 K.p.a podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 K.p.a. Niezbędna jest ocena rodzaju naruszenia ściśle określonych zasad z punktu widzenia kwalifikowanych podstaw przewidzianych dla tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Wymaga to często zabiegów procesowych (tj. min. sprawdzenia prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego) prowadzących do ustalenia, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji spełnione zostały ustawowe wymagania, warunkujące wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie i po rozważeniu podniesionych przez skarżącego argumentów, Sąd podzielił przedstawiony w skardze zarzut braku prawidłowego zbadania przez organy obu instancji okoliczności naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a. poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uznał, że zarzuty te dają podstawę do podważenia legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Sąd zwrócił uwagę na fakt zachowania materiału dowodowego związanego z postępowaniem zakończonym wydaniem decyzji w dniu [...] czerwca 2001r. podnosząc, że organy orzekające w przedmiotowej sprawie nie odniosły się w ogóle do prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] czerwca 1996 r. wydanego przed datą wydania decyzji Wojewodę M. z dnia [...] czerwca 2001r. Nieprawidłowe, zdaniem Sądu, było pominięcie tego postanowienia, gdyż jego mocą zniesiona została współwłasność przedmiotowej nieruchomości w sposób wyodrębniający jako samodzielne cztery lokale mieszkalne o numerach [...], którym przyporządkowane zostały odpowiednie udziały - jak zauważył Sąd - w prawie wieczystego użytkowania gruntu. Lokale opisane powyżej nadal stanowią własność Skarbu Państwa, który zawarł umowy najmu ich dotyczące i któremu przysługuje nadal, zdaniem Sądu, prawo wieczystego użytkowania odpowiednich udziałów w gruncie. W opinii Sądu, z wniosku obecnie skarżącego i treści postanowienia sądu powszechnego dotyczącego zniesienia współwłasności przedmiotowej nieruchomości wynika niewątpliwie okoliczność spójności żądania skargi z treścią orzeczenia - wielkość ułamkowej części [...] odnoszącej się do wskazanych w nim czterech lokali. Wydzielenie samodzielnych lokali z przyporządkowaniem im ułamkowej części, jak stwierdził Sąd - w prawie wieczystego użytkowania nieruchomości, powoduje wyodrębnienie samodzielnego przedmiotu prawa własności (samodzielne lokale mieszkalne) oraz odpowiadającego mu udziału w prawie wieczystego użytkowania nieruchomości. Sąd zauważył, że Wojewoda M. analizował materiał dokumentalny z lat siedemdziesiątych, niesłusznie pomijając wskazane postanowienie Sądu Rejonowego w S. Odnosząc się do treści księgi wieczystej dział II dotyczącej przedmiotowej nieruchomości Sąd uznał, że na jej podstawie można stwierdzić współwłasność w/w nieruchomości przysługującą Skarbowi Państwa i Miastu S. Nie wynika z niej natomiast prawo współwłasności do tej nieruchomości przysługujące osobom fizycznym. Zwracając uwagę na to, że akta administracyjne nie zawierają decyzji komunalizacyjnej wskazującej podstawę prawną jej prowadzenia, która prowadzona była, jak twierdził organ, według stanu na dzień 27 maja 1990 r., Sąd potraktował ten brak w materiale dowodowym jako istotny brak potwierdzenia przeprowadzenia komunalizacji, która to okoliczność ma istotne znaczenie przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy, zważywszy na treść przepisów prawa materialnego zastosowanego przez Wojewodę M. w rozstrzygnięciu z dnia [...] czerwca 2001 r. Odwołał się przy tym do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionego w wyroku z dnia 3 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1475/11 i wyraził pogląd, iż nieprzedstawienie decyzji komunalizacyjnej w aktach sprawy wskazuje na brak podstaw do precyzowania twierdzeń na okoliczności, które sformułowane zostały przy tej istotnej wadzie materiału dowodowego. Przedstawiając interpretację pojęcia "środek dowodowy" dokonaną w literaturze przedmiotu Sąd wskazał, że w postępowaniu administracyjnym są to wszelkie źródła prawdziwych informacji umożliwiających dowodzenie, a rezultatem procesu dowodzenia uzyskanym na podstawie określonych środków dowodowych jest dowód istnienia lub nie istnienia określonego faktu albo prawdziwości lub nieprawdziwości określonego twierdzenia o tym fakcie. Sąd odwołał się nadto do zasady prawdy obiektywnej kształtującej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych, związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. W podsumowaniu rozważań Sąd stwierdził, że Wojewoda M. wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2001 r., nie przeprowadził prawidłowo i wnikliwie postępowania dowodowego, nieprawidłowo również i niezgodnie z dyspozycją przepisu art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnił swoje stanowisko wyrażone w sentencji decyzji, a faktów tych nie dostrzegł organ wydający zaskarżoną decyzję. Nadto, jak zauważono w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji wymaga bezspornego ustalenia, że kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Sąd uznał stanowisko zajęte w kontrolowanej decyzji za stanowisko niezgodne z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, które przyjmuje, że termin pojęcia "rażące naruszenie prawa" należy rozumieć jako oczywistą sprzeczności pomiędzy treścią przepisu prawa, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Wyraźny i oczywisty brak odniesienia się w badanej w trybie nadzoru decyzji do rozstrzygnięcia sądu powszechnego stanowiło zdaniem Sądu niewątpliwe naruszenie w zakresie prowadzonego postępowania dowodowego, zakończonego wydaniem decyzji Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2001 r. i dlatego skarga podlegała uwzględnieniu. W skardze kasacyjnej sporządzonej przez uprawnionego pełnomocnika, Minister Infrastruktury i Rozwoju zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości. W takim też zakresie wniesiono o jego uchylenie i oddalenie skargi, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Skarżący kasacyjnie skorzystał z obu podstaw sformułowanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012r. poz. 270 ze zm.) - dalej "P.p.s.a." - podnosząc naruszenie prawa procesowego i materialnego. W ramach zarzutów procesowych wskazano jako naruszone: - art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga uzupełnienia, a jego analiza przeprowadzona przez organ nadzorczy jest niewystarczająca do dokonania prawidłowej oceny legalności decyzji uwłaszczeniowej, co skutkowało wadliwym zarzuceniem naruszenia przez organ przepisów postępowania, a w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 145 § 1 lit.c w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewskazanie konkretnych przepisów postępowania, które zostały naruszone przez organ nadzoru, a w konsekwencji niewskazanie, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo tego uchylenie kontrolowanej decyzji. W ramach naruszenia przepisów prawa materialnego wskazano jako naruszone: - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 2 K.p.a. poprzez ich wadliwe zastosowanie i przyjęcie, że postępowanie dowodowe prowadzone przed wydaniem kontrolowanej decyzji Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2001r. rażąco narusza prawo; - art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.). poprzez wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że możliwe jest uwłaszczenie na jego podstawie wyodrębnionych lokali stanowiących własność Skarbu Państwa i udziałów w prawie użytkowania wieczystego gruntu związanych z tą własnością, podczas gdy z powyższego przepisu wyraźnie wynika, że uwłaszczenie dotyczy gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa i posadowionych na tym gruncie budynków, urządzeń i lokali; - art. 34 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" w związku z art. 232 Kodeksu cywilnego poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że możliwe jest ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na udziale w gruncie w sytuacji, gdy z art. 232 K.c. jednoznacznie wynika, że przedmiotem użytkowania wieczystego mogą być grunty stanowiące własność Skarbu Państwa, a nie udział we współwłasności nieruchomości. Uzasadniając zarzuty w kolejności przedstawionej w petitum skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności, przy uwzględnieniu obowiązków jakie wynikają z zasady prawdy obiektywnej, a także art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., organ nadzoru zobowiązany był ocenić czy decyzja Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2001r. dotknięta była którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie postępowanie dowodowe w toku postępowania nadzorczego zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy i potwierdziło stan nieruchomości ustalony w postępowaniu zwykłym. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji organ nadzoru wziął pod uwagę postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...] czerwca 1996r., a jego treść potwierdziła ustalenia dokonane w kontrolowanej decyzji. Ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że działka ewidencyjna nr [...] na dzień uwłaszczenia stanowiła współwłasność Miasta S., Skarbu Państwa i osób trzecich. Skarżący kasacyjnie przyznał, że w uzasadnieniu decyzji nie wskazano dowodów, z których wynika współwłasność przedmiotowej działki przez podmioty trzecie, to jednak w aktach sprawy znajdują się zarówno postanowienie z dnia [...] czerwca 1996r. (w którym ustalono na rzecz Gminy Miasta S. udział [...[ w prawie własności przedmiotowej działki) jak również akt notarialny z dnia [...] listopada 1997r. potwierdzający przeniesienie praw przez Skarb Państwa na rzecz D. sp. z o.o. w W.. Uchybienie to zatem, w opinii autora skargi kasacyjnej, nie miało istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że sam fakt współwłasności przedmiotowej działki przez Skarb Państwa i Miasto S. wyłącza obowiązek prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia tego faktu. Z tych przyczyn niedołączenie do akt sprawy decyzji komunalizacyjnej nie ma wpływu na wynik sprawy. Przechodząc do drugiego z zarzutów procesowych skarżący kasacyjnie zauważył, że Sąd I instancji wskazał jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Nie określił jednak jaki konkretnie przepis prawa materialnego został naruszony przy wydawaniu kontrolowanej decyzji. Nie wskazał także, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Powołanie przepisu stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia, zdaniem autora skargi kasacyjnej nie jest wystarczające, gdyż muszą zostać wskazane konkretne normy czy to prawa materialnego czy procesowego, które organ naruszył oraz skutek tego naruszenia. Odwołując się do treści art. 1 § 2 ustawy ustrojowej skarżący kasacyjnie stwierdził, że rolą sądów administracyjnych jest kontrola legalności, a nie słuszności zaskarżonej decyzji. Sąd ten bada zatem decyzję pod kątem zgodności z prawem i prawidłowości przeprowadzonego przez organ postępowania dowodowego. W przypadku, gdy Sąd stwierdzi, że postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie decyzji prowadzone było z naruszeniem obowiązujących przepisów postępowania jest zobligowany wskazać te przepisy i ocenić rodzaj tego naruszenia. Brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku norm uznanych za naruszone, a także wpływu tego naruszenia na wynik sprawy rozpatrywanej przez organ, oceniony został przez skarżącego kasacyjnie jako uchybienie treści art. 141 § 4 P.p.s.a. Zauważono nadto, że w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji nie zawarto wskazań dla organu co do dalszego postępowania. Brak wskazań norm uznanych za naruszone, ich wpływu na treść kontrolowanej decyzji i wskazań co do dalszego postępowania, zdaniem autora skargi kasacyjnej nie pozwala na ustalenie przez organ oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu ani też odtworzenie sposobu rozumowania Sądu. Braki te zmuszają natomiast organ do domniemywania oceny prawnej dokonanej przez Sąd, co wobec związania tą oceną, jest niedopuszczalne. Skarżący kasacyjnie zauważył, że na podstawie uzasadnienia zaskarżonego wyroku może jedynie domniemywać, jakie przepisy prawa materialnego i procesowego zostały w ocenie Sądu I instancji naruszone. Utrudnia to odniesienie się do stanowiska Sądu, a jest to tym bardziej istotne, że zgromadzony w toku postępowania uwłaszczeniowego i nadzorczego materiał dowodowy potwierdza ustalenia organów administracji. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. skarżący kasacyjne przedstawił dokonaną w orzecznictwie sądów administracyjnych interpretację terminu "rażące naruszenie prawa". Wskazał, że zgodnie z tą interpretacją rażące naruszenie prawa może dotyczyć zarówno prawa materialnego jak i prawa procesowego. W obu wypadkach uchybienia muszą jednak dotyczyć elementów stosunku prawnego tworzonego lub ustalonego tą decyzją. Rażące naruszenie procedury może nastąpić wówczas, gdy postępowanie organu lub istota załatwienia sprawy nie odpowiadają zakazom wynikającym z przepisów proceduralnych lub łamią nakazy w nich ustanowione zaś wadliwa treść decyzji jest wynikiem uchybienia tym przepisom postępowania w sposób rażący. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być co do zasady korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego. Nie jest to jednak wykluczone pod warunkiem, że końcowy rezultat rażących uchybień w prowadzeniu postępowania administracyjnego stanowi rozstrzygnięcie, które ze względu na swoją treść jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności. Zdaniem skarżącego kasacyjnie zauważone przez Sąd I instancji uchybienie proceduralne w postaci niedoniesienia się do treści postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] czerwca 1996r. nie stanowi rażącego naruszenia reguł postępowania dowodowego. Ustalenia faktyczne poczynione zostały przez Wojewodę M. na podstawie odpisów z ksiąg wieczystych, z których wynika, że wpisy co do sytuacji własnościowej nieruchomości dokonywane były z uwzględnieniem treści tego postanowienia. Uzasadniając zarzut błędnej wykładni art. 34 ustawy o PKP skarżący kasacyjnie zakwestionował, by na podstawie wskazanego przepisu możliwe było uwłaszczenie wyodrębnionych lokali stanowiących własność Skarbu Państwa i udziałów w prawie użytkowania wieczystego gruntu związanych z tą własnością. Zdaniem autora skargi kasacyjnej przepis ten zezwala na uwłaszczenie gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa i posadowionych na tym gruncie budynków, urządzeń i lokali. Podstawową przesłanką jest zatem posiadanie gruntu w rozumieniu art. 46 § 1 K.c., a więc wydzielonej części powierzchni ziemskiej stanowiącej odrębny przedmiot własności. Posiadanie lokali lub budynków zlokalizowanych na tym gruncie nie może prowadzić do uwłaszczenia na udziale w prawie gruntu, bez jednoznacznego wykazania posiadania wyodrębnionej i precyzyjnie określonej części gruntu. Skarżący kasacyjnie zakwestionował również możliwość ustanowienia użytkowania wieczystego na udziale w prawie własności nieruchomości, co według niego wynika wprost z treści art. 232 § 1 K.c. jak również z wykładni tego przepisu dokonanej w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na poparcie stanowiska, że nie można na udziale we współwłasności ustanowić użytkowania wieczystego, które jest prawem obciążającym nieruchomość gruntową rozumianą jako fizycznie wydzielona część powierzchni ziemskiej przytoczył poglądy zaprezentowane w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 1977r sygn. akt IV CR 466/77 publ. OSP 1978/7/144, w uchwale 7 sędziów tego Sądu z dnia 23 września 1993r. sygn. akt III CZP 81/93 publ. OSNCP 2/94 poz. 27 i w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2000r. sygn. akt I SA 1398/99. W opinii skarżącego kasacyjnie pozostawanie przedmiotowej działki we współwłasności wyklucza uwłaszczenie w trybie art. 34 ustawy o PKP, zatem obie decyzje nadzorcze nie naruszają prawa. P. S.A. nie skorzystało z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną, a występujący w jego imieniu na rozprawie kasacyjnej pełnomocnik – radca prawny – wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec braku przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wyliczonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. kontrola zaskarżonego wyroku dokonana została w granicach wyznaczonych przez podstawy i zarzuty przedstawione w skardze kasacyjnej. Aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty mogły odnieść skutek, skarga ta okazała się uzasadniona. Skarżący kasacyjnie skorzystał z obu podstaw kasacyjnych, zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny uznał za słuszne odnieść się do zarzutów procesowych, a w tym najdalej idącego, a dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja wydana w trybie nadzoru, odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody M., który działając na podstawie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948) nazywanej dotychczas jako "ustawa o PKP" odmówił potwierdzenia nabycia przez przedsiębiorstwo państwowe "P." w W. (P. S.A.) prawa użytkowania wieczystego ułamkowej części gruntu. Uznając jako skuteczną skargę wniesioną przez P. S.A. Sąd I instancji stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji Wojewody M. było przeprowadzone nieprawidłowo, bez wnikliwego postępowania dowodowego i z uchybieniem sporządzenia uzasadnienia decyzji, o jakim mowa w art. 107 § 3 K.p.a., a wskazanych uchybień nie zauważył organ nadzoru w postępowaniu zakończonym kontrolowaną przez Sąd decyzją. Te uchybienia, zdaniem Sądu I instancji, stanowiły jednocześnie o konieczności uchylenia obu decyzji wydanych w postępowaniu nadzorczym, a nadto stanowić miały o spełnieniu się przesłanki rażącego naruszenia prawa, niedostrzeżonej przez organ nadzoru. Powtórzyć trzeba, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji były decyzje wydane w trybie nadzoru, a celem postępowania poprzedzającego ich wydanie było ustalenie, czy akt wydany przez Wojewodę M. jest obarczony jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Rolą sądu w takim przypadku była ocena, czy organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 K.p.a. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jednak jedynie, że w sposób rażący naruszone zostały reguły postępowania dowodowego, a nadto, że "takie niewątpliwie naruszenie w zakresie prowadzonego postępowania należało stwierdzić w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Wojewody M.". Naczelny Sąd Administracyjny podziela ugruntowane w judykaturze stanowisko, że postępowanie prowadzone w ramach trybu nadzwyczajnego nie jest sui generis "trzecią instancją" i nie może prowadzić do nowych ustaleń lub weryfikacji dotychczasowych w zakresie przyjętego na moment orzekania stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie z utrwalonym poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego sankcję nieważności zasadniczo może spowodować tylko takie naruszenie norm postępowania, które wprost godzi w samą decyzję, nie zaś naruszenie przepisów które może, lecz nie musi mieć wpływu na rozstrzygnięcie. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi także wątpliwości, że odmienna ocena dowodów przeprowadzonych w postępowaniu administracyjnym dokonana przez organ wyższego stopnia w postępowaniu nadzorczym nie może stać się podstawą stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wadliwości, dotyczące ustalenia stanu faktycznego i gromadzenia materiału dowodowego, mogą być bowiem usuwane jedynie w postępowaniu zwykłym odwoławczym, a zwrócić należy uwagę na fakt braku skorzystania ze środków odwoławczy przez P. S.A. w stosunku do decyzji wydanej w trybie zwykłym. Posłużenie się przez ustawodawcę w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieostrym pojęciem "rażącego naruszenie prawa", wymaga szczególnej staranności w budowaniu tezy o naruszeniu norm proceduralnych, jako rażącym naruszeniu prawa. W odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie innego trybu nadzwyczajnego jakim jest wznowienie postępowania, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane jako rażące. Według Sądu I instancji rażącą nieprawidłowością postępowania dowodowego skutkującą koniecznością uchylenia decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności było - po pierwsze - nie dołączenie do akt sprawy decyzji komunalizacyjnej, z której Wojewoda M. wywodził stosunki własnościowe panujące na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...], po drugie - dokonanie ustaleń stanu faktycznego, a więc ustaleń w zakresie prawa własności działki [...] bez uwzględnienia postanowienia Sądu Rejonowego w S., mocą którego doszło do zniesienia współwłasności nieruchomości stanowiącej działkę [...]. Po trzecie Sąd uznał za nieuzasadnione, wobec treści wpisu w dziale II księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, wskazanie jako współwłaścicieli nieruchomości, obok Skarbu Państwa i Miasta S., również osób fizycznych. Sąd I instancji, wskazując na przedstawione nieprawidłowości o charakterze proceduralnym, nie wyjaśnił jednak jaki wpływ mogą mieć nieprzeprowadzone dowody na decyzję o odmowie potwierdzenia nabycia przez P. SA prawa użytkowania wieczystego ułamkowej części działki nr [...], a wyjaśnień takich nie da się również wyprowadzić z całości uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się również w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10, wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1399/10). Za słuszne uznać trzeba stanowisko skarżącego kasacyjnie co do tego, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala na poznanie przesłanek, którymi kierował się Sąd I instancji przy rozstrzyganiu sprawy, a tym samym na pełną kontrolę kasacyjną. W rozważaniach Sądu I instancji całkowicie pominięto kluczową, sporną pomiędzy organem, a skarżącym kasacyjnie kwestię, która w istocie była przyczyną odmowy uwłaszczenia P. S.A. Istotą sporu było, czy uwłaszczenie, o którym mowa art. 34 ustawy o PKP, może dotyczyć ułamkowej części gruntu stanowiącego współwłasność Skarbu Państwa i innych podmiotów, w tym podmiotów prywatnych. W kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu organ nadzoru miał obowiązek rozważyć, czy w decyzji Wojewody M. orzeczono z rażącym naruszeniem prawa o braku spełnienie się tej przesłanki. Tymczasem Sąd ten, stawiając zarzut "nieprawidłowego sprawdzenia gromadzenia materiału dowodowego", nie odniósł się w najmniejszym stopniu do treści art. 34 ustawy o PKP. W szczególności nie wyjaśnił, czy uzupełnienie postępowania dowodowego doprowadzić może do odmiennego niż w postępowaniu zwykłym ustalenia stosunków własnościowych na działce nr [...], czy też jego zdaniem oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności (w dodatku podmiotu prywatnego, który nie ma zdolności do oddawania nieruchomości w użytkowanie wieczyste) jest dopuszczalne prawnie. Nie wyjaśnił, czy stan prawny w chwili wydania odmownej decyzji uwłaszczeniowej zezwalał na oddanie w użytkowanie wieczyste idealnej części nieruchomości. Nie przedstawił swego stanowiska, co do możliwości ustanowienia użytkowania wieczystego na gruncie (działka nr [...]) będącym współwłasnością w częściach ułamkowych zarówno Skarbu Państwa i Miasta S. jak też osób fizycznych, jednak postawił zarówno organowi nadzoru jak i Wojewodzie M. zarzut w postaci braku odniesienia się do treści postanowienia, na mocy którego dokonano na rzecz Skarbu Państwa wyodrębnienia lokali z przyporządkowaniem im udziałów we współwłasności (a nie współużytkowania, jak całkowicie błędnie określa to Sąd I instancji). Bardzo pobieżnie, bez wyprowadzenia żadnych wniosków Sąd odniósł się do wpisu w dziale drugim księgi wieczystej prowadzonej dla macierzystej nieruchomości pomijając przy tym istotny wpis ostrzeżenia w jej dziale III. Zupełnie niejasne w tym stanie rzeczy było także powołanie się w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku na wydany przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 3 stycznia 2013r. wyrok (sygn. akt I OSK 1475/11), w którym stwierdza się stanowczo, że uwłaszczenie dokonywane w oparciu o przepisy ustawy o PKP może dotyczyć wyłącznie mienia stanowiącego, na dzień wejścia w życie ww. ustawy tj. na dzień 27 października 2000 r., własność ogólnonarodową (państwową). Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie pozwala na stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej bez wskazania treści normy prawnej, która została naruszona i bez podania powodów, dla których to naruszenie należy zaliczyć do kategorii rażącego naruszenia prawa. Ocena prawna zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest na tyle niejednoznaczna, że w rzeczywistości uniemożliwia kontrolę instancyjną. W takim stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny w miejsce swojej funkcji kontrolnej wszedłby w kompetencje sądu pierwszej instancji, co jest niedopuszczalne. Z tych przyczyn zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 88 K.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w przedstawiony kształcie uchyla się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także, jak trafnie zauważył skarżący kasacyjnie, nie pozwala organowi na odczytanie wytycznych Sądu I instancji niezbędnych w ponownym postępowaniu. Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty o charakterze materialnoprawnym stały się tym samym przedwczesne. Świadczy o tym po pierwsze - brak wskazania przesłanek jakimi kierował się Sąd I instancji uznając uchybienia proceduralne za uchybienia prowadzące do nieważności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, po drugie - zauważony przez skarżącego i przedstawiony powyżej brak wskazań, co do kierunku działania organu nadzoru w ponownym postępowaniu, po trzecie - brak wskazania normy prawa materialnego, która miała zostać naruszona, mimo stwierdzenia, że uchylone decyzje nadzorcze naruszają przepisy prawa materialnego i procesowego. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji dokona raz jeszcze oceny zasadności skargi, uwzględniając wskazania wynikające wprost z przedstawionych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uwzględni nadto ugruntowane w orzecznictwie i piśmiennictwie prawniczym zasady, z których wynika, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy naruszenie prawa jest oczywiste, co oznacza, że decyzja wydana została wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w stosowanej przez organ normie prawnej, wbrew przesłankom w określonym w tym przepisie, a nadto gdy naruszony przepis może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, nie wymaga wykładni (w sytuacji gdy brzmienie przepisu nasuwa jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne, lub też przepis nie rozstrzyga wprost spornej kwestii, a jego wykładnia jest kształtowana przez orzecznictwo sądów, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa) oraz gdy skutki wywołane przez decyzję (dla strony oraz społeczne i gospodarcze), nie są możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną nie zastosował art. 188 P.p.s.a. i nie rozpoznał skargi, gdyż dokonanie tego w postępowaniu kasacyjnym wkraczałoby w zakres jurysdykcji Sądu I instancji, a skutkiem tego byłoby pozbawienie stron postępowania sądowoadministracyjnego kontroli instancyjnej. Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji na mocy art. 185 § 1 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego kasacyjnie określono w oparciu o § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013, poz. 490).