I SA/Wa 551/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji oddala skargę UZASADNIENIE Minister Rozwoju decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta [...] – wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...]. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju uchylił, na podstawie art. 154 k.p.a., decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], umarzającą postępowanie z wniosku M. K., I. K. (w miejsce której wstąpili S. K. i M. K.), oraz W. K. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium [...] w [...] z dnia [...] grudnia 1953 r. nr [...] o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium [...] w [...] z dnia [...] grudnia 1953 r. nr [...] część nieruchomości o pow. [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w [...] nr [...] (dawniej [...]), oznaczonej jako parcela nr [...], położonej [...] przy ul. [...], stanowiącej własność A. K.. Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. Prezydent Miasta [...] złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją z dnia[...] listopada 2018 r. Minister Rozwoju decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta [...] – wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że ww. decyzja z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] stała się ostateczna, gdyż nie została zaskarżona przez żadną ze stron. Przedmiotową decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. umorzono postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium [...] w [...] z dnia [...] grudnia 1953 r. nr [...]. Tym samym zdaniem organu poza wszelką wątpliwością pozostaje fakt, że w wyniku jej wydania żadna ze stron nie nabyła praw. Jako przyczynę umorzenia postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia [...] lipca 2011r. wskazano niewłaściwość organu - Ministra Infrastruktury, do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium [...] w [...] z dnia [...] grudnia 1953 r. zdaniem organu, właściwym do prowadzenia przedmiotowej sprawy był Wojewoda [...]. Ocena taka, zdaniem Ministra miała swoje uzasadnienie w rozstrzygnięciach zaistniałych w podobnych sprawach sporów o właściwość dokonywanych przez Prezesa Rady Ministrów, pomiędzy Ministrem Infrastruktury, a Wojewodami. Powyższe stanowisko musiało jednak ulec zmianie na skutek analizy aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych i obecnie nie budzi wątpliwości, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności orzeczeń prezydiów [...] jest właściwy minister (tj. obecnie Minister Rozwoju). Wskazano, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych, ewolucja wykładni prawa może stanowić podstawę do stwierdzenia, że za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia słuszny interes strony. W ocenie Ministra skarżący słusznie wskazał, że ww. decyzja z dnia [...] lipca 2011 r. należy do kategorii decyzji związanych, tj. decyzji, przy wydawaniu których organ jest ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślono jednakże, że nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, że na podstawie art. 154 k.p.a. nie można wzruszyć żadnej decyzji związanej. Wskazano, że pogląd o niestosowaniu nadzwyczajnego trybu przewidzianego w art. 154 k.p.a. do decyzji związanych wynika z tego, że uchylenie lub zmiana takiej decyzji nie może prowadzić do wydania decyzji, która będzie naruszać prawo. Pogląd o niestosowaniu przepisu art. 154 k.p.a. do decyzji związanych jest trafny wówczas, gdy decyzja o charakterze związanym wydana w postępowaniu zwykłym podjęta została zgodnie z prawem, a więc zmiana lub uchylenie takiej decyzji w trybie art. 154 k.p.a. mogłoby doprowadzić do naruszenia prawa. Oceny, czy zmiana lub uchylenie decyzji związanej doprowadzi do stanu sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym należy dokonywać indywidualnie, uwzględniając okoliczności konkretnej sprawy. Podkreślono ponadto, że w przedmiotowej sprawie uchylenie ww. decyzji [...] lipca 2011 r. nie może doprowadzić do stanu sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym, ponieważ obowiązujące prawo i jego prawidłowa wykładnia wymaga, aby wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] grudnia 1953 r. został rozpatrzony przez właściwego ministra, nie zaś przez wojewodę. Odnosząc się do zarzutu, że decyzja wydana na podstawie art. 154 k.p.a. nie może mieć zastosowania do decyzji podjętych w trybie nieważnościowym, Minister wskazał, że podziela ww. pogląd w odniesieniu do decyzji podjętych w tym trybie, jednak z zastrzeżeniem, że dotyczy on tylko decyzji rozstrzygających sprawę co do istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego, prowadzonego w trybie art. 156 k.p.a. jest weryfikacja decyzji ostatecznej przez pryzmat przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a., tym samym stwierdzenie nieważności lub jego odmowa uzależniona jest od wystąpienia lub niewystąpienia przesłanek obiektywnych wskazanych w tym artykule. Wobec powyższego, logicznym jest, że zmiana kierunku rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ze względu na interes społeczny lub słuszny interes strony doprowadziłaby do sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym, co jest niedopuszczalne. W przedmiotowej decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. organ, nie rozstrzygnął jednak sprawy co do istoty, lecz, umorzył prowadzone przed nim postępowanie z powodu swojej niewłaściwości. Tym samym nie doszło do wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Minister odnosząc się do ostatniego argumentu, że art. 154 k.p.a. nie znajduje zastosowania do decyzji umarzających postępowanie, wskazał, że taki wniosek nie wynika z treści przepisu art. 154 § 1 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Minister stwierdził, że spełnione zostały przesłanki uzasadniające uchylenie ww. decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. na podstawie art. 154 k.p.a. gdyż: decyzja ta stała się ostateczna, zaś żadna ze stron nie nabyła na jej podstawie prawa. Ponadto za uchyleniem decyzji przemawia słuszny interes strony. Uchylenie przedmiotowej decyzji z dnia [...] lipca 2011 r., umożliwi organowi właściwemu (tj. Ministrowi Rozwoju) rozpatrzenie wniosku M. K. (w miejsce której wstąpił S. K., M. K. i J. K.), I. K. (w miejsce której wstąpili S. K. i M. K.), oraz W.K. (w miejsce której wstąpiła J. K.), o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium [...] w [...] z dnia [...] grudnia 1953 r. Niewątpliwie zaś ww. osobom, jako podmiotom legitymowanym przysługuje prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia ich wniosku przez organ właściwy. Ponadto, wskazano, że nie do przyjęcia na gruncie aktualnego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego byłoby przekazanie ww. wniosku do wojewody na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., skoro organem właściwym w sprawie jest Minister Rozwoju. Skargę na powyższą decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] stycznia 2020r. wniósł Prezydent Miasta [...], wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, zarzucając jej naruszenie: 1. art. 154 § 1 k.p.a. poprzez: a) zastosowanie trybu określonego w ww. przepisie i uchylenie z urzędu ostatecznej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], pomimo, że tryb przewidziany w art. 154 § 1 k.p.a. ma zastosowanie do decyzji ostatecznych merytorycznych, kształtujących co do zasady sytuację prawną strony, a nie decyzji umarzających będących rozstrzygnięciem wyłącznie procesowym, b) zastosowanie trybu określonego w ww. przepisie i uchylenie z urzędu ostatecznej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r., pomimo, że tryb przewidziany w art. 154 § 1 k.p.a. stosuje się do decyzji uznaniowych, a nie do rozstrzygnięć związanych, jakim jest w niniejszej sprawie umorzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium [...] w [...] z dnia [...] grudnia 1953 r., nr [...], z uwagi na jego bezprzedmiotowość, 2. art. 154 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek rozstrzygnięcia, w szczególności wyjaśnienia powoływanej przez organ nadzoru potrzeby ochrony interesu społecznego oraz słusznego interesu strony oraz brak wyczerpującego odniesienia się do zarzutów skarżącego przedstawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co skutkowało naruszeniem zasady przekonywania, o której stanowi art. 11 k.p.a. W związku z podniesionymi wyżej zarzutami, skarżący wniół o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2018 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art.13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz.2325, dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowo-administracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznej decyzji administracyjnej, a ocenia ten akt pod względem legalności. Należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. W myśl art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna na mocy, której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji (§ 2). Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 533/16, postępowania określone w art. 154 i 155 k.p.a. obejmują przypadki weryfikacji decyzji prawidłowych lub obarczonych wadami niekwalifikowanymi, a więc wadami, które nie uzasadniają wszczęcia postępowań nadzwyczajnych dotyczących wznowienia postępowania (art. 145 i następne k.p.a.) oraz stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 i następne k.p.a.). Przepisy powyższe otwierają zatem możliwość weryfikacji decyzji, pozwalając organowi administracji na swobodę działania w zakresie określenia konsekwencji stanu faktycznego sprawy. Tym samym dopuszczają ingerencję w ostateczną decyzję administracyjną, stanowiąc wyjątek od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości tych decyzji. W doktrynie (vide:Jaśkowska M., Wilbrandt-Gotowicz M., Wróbel A., Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el 2019) podkreśla się, że przepis art. 154 k.p.a. nie wymienia szczegółowych, poza klauzulą interesu społecznego/publicznego i słusznego interesu strony, przyczyn uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na mocy, której strona nie nabyła prawa. Przyjmuje się przy tym, że kwalifikowane wady takiej decyzji wymienione w art. 145 § 1 i art. 156 § 1 k.p.a. nie mogą stanowić podstawy zastosowania art. 154, powinny bowiem być usunięte w trybie stwierdzenia nieważności decyzji lub wznowienia postępowania. Na podstawie art. 154 k.p.a. dopuszczalne są natomiast uchylenie lub zmiana decyzji niewadliwych względnie dotkniętych wadami niekwalifikowanymi. Okoliczność, czy dana decyzja jest prawidłowa, czy też dotknięta wadą niekwalifikowaną, jest pozbawiona znaczenia prawnego w stosowaniu tego przepisu. Niezależnie bowiem od tego, czy dana decyzja jest prawidłowa, czy też wadliwa w stopniu uniemożliwiającym zastosowanie jednego z określonych w Kodeksie postępowań nadzwyczajnych, organ może zmienić lub uchylić decyzję ostateczną na mocy, której strona nie nabyła prawa, tylko wówczas, gdy spełnione zostały wymienione w tym przepisie przesłanki. W wyroku z 18 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1789/07 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił zaś, że interes społeczny lub słuszny interes strony, o których mowa w art. 154 k.p.a., mogą przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej także wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, a brak jest podstaw do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji z powodu tego naruszenia. W orzecznictwie zauważa się przy tym, że dla zastosowania trybu określonego w art. 154 § 1 k.p.a. nie ma znaczenia, czy decyzja ma charakter związany czy uznaniowy, lecz istotne jest to, aby zastosowanie tego trybu nie doprowadziło do stanu niezgodnego z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 2016 r., sygn. akt I OSK 3065/15). W orzecznictwie przyjmuje się, że jedną z przyczyn zastosowania art. 154 k.p.a. może być zmiana wykładni prawa dokonana po wydaniu decyzji ostatecznej, a odnosząca się do podstawy prawnej wydania weryfikowanej decyzji ostatecznej, ponieważ celem zastosowania tego przepisu nie jest eliminowanie, na zasadzie tzw. uznania administracyjnego decyzji administracyjnej ze względu na jej istotną wadliwość, ale ze względu na wystąpienie innych przesłanek, także tych pozaprawnych (por. wyrok NSA z 9 listopada 2007 r.,sygn. akt I OSK 1531/06). Istnienie zatem słusznego interesu jako przesłanka do uruchomienia trybu z art. 154 k.p.a. musi być rozważana w odniesieniu do rozwiązań materialnoprawnych, na podstawie których wydana została ostateczna decyzja. W tym kontekście ewolucja wykładni prawa może stanowić podstawę do stwierdzenia, że za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny/publiczny lub słuszny interes strony. Uznając zatem za prawidłową zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] listopada 2018 r. Sąd zauważa, że skarga mylnie odczytuje argumenty, jakie zostały zawarte w uzasadnieniu kwestionowanych decyzji. Organ bowiem wyraźnie wskazał, że na skutek uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2011r. do rozpoznania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju pozostanie wniosek M. K., I. K. i W. K. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium [...] w [...] z [...] grudnia 1953 r. Zatem organ podniósł potrzebę dokonania analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie zakończonej w 2011 r. i poczynienia ustaleń, które doprowadzą do merytorycznego rozstrzygnięcia ich wniosku. Z powyższych względów, zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione, co uprawniało Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a..