II SA/Bk 666/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 października 2022 r. sprawy ze skargi Nadleśniczego Nadleśnictwa B. w G. na decyzję Starosty H. z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania p o s t a n a w i a odrzucić skargę; 1. zwrócić skarżącemu kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. , UZASADNIENIE W piśmie z [...] sierpnia 2022 r. znak [...] Starosta H. uznał za niezasadny wniosek z [...] kwietnia 2022 r. znak [...] Nadleśniczego Nadleśnictwa B. w G. (dalej: Nadleśniczy) w przedmiocie odszkodowania za wycięcie drzew zlokalizowanych przy linii kolejowej nr [...] granica państwa – S.. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Starosta H. decyzją z [...] grudnia 2021 r. znak [...] zezwolił P. na usunięcie 261 sztuk drzew utrudniających widoczność pojazdów szynowych z dróg krzyżujących się z linią kolejową, zlokalizowanych przy linii kolejowej nr [...] granica państwa – S. w trójkątach widoczności szczegółowo opisanych w decyzji. Nadleśniczy, powołanym na wstępie wnioskiem z [...] kwietnia 2022 r., wystąpił do Starosty H. o naliczenie odszkodowania za wycięcie drzew przy linii kolejowej nr [...] granica państwa - Z., a tym samym wyłączenie gruntu leśnego z produkcji przy linii kolejowej nr [...], w związku z wykonaniem decyzji Starosty z [...] grudnia 2021 r. W piśmie z [...] maja 2022 r. ww. Starosta wezwał wnioskodawcę do wskazania podstawy prawnej, w oparciu o którą został wywiedziony wniosek. Ponadto poinformował, iż organem właściwym w zakresie ochrony gruntów leśnych, zgodnie z art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326 ze zm.) jest Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych. W odpowiedzi Nadleśniczy wskazał, że obowiązek naliczania odszkodowań wynika z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie jednorazowego odszkodowania za przedwczesny wyrąb drzewostanu (Dz. U. z 2002 r. nr 99 poz. 905). W piśmie z [...] czerwca 2022 r. znak [...] Starosta wyjaśnił, iż zgodnie ze wskazanym przez Nadleśniczego rozporządzeniem, właściwym do ustalenia odszkodowania jest Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych w B. Poinformował też o możliwości ustalenia odszkodowania za wycięcie drzewa na podstawie ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1984 ze zm., dalej: "u.t.k."). Nadleśniczy przy piśmie z [...] czerwca 2022r. przesłał Staroście fakturę nr 13/2022 i wniósł o uwzględnienie jej przy wyliczeniu wysokości odszkodowania. Następnie Nadleśniczy wystąpił ponownie do Starosty H. (w piśmie z [...] lipca 2022 r. znak [...]) o ustalenie wysokości odszkodowania za wycinkę drzew. Wskazał jako postawę żądania przepis art. 56 ust. 2 u.t.k. Załączył korespondencję z P.. Wynika z niej, że Nadleśniczy zwrócił się do P. o wypłatę odszkodowania w wysokości [...] zł za wycięte drzewa (kwota została ustalona na podstawie notatki załączonej do pisma). P. w piśmie z [...] marca 2022 r. odmówiły wypłaty odszkodowania uznając, że usunięcie drzew stanowiło warunek konieczny dla zachowania bezpieczeństwa ruchu pociągów, jak również pojazdów kołowych przejeżdżających przez jednopoziomowe skrzyżowania dróg kołowych z torem kolejowym. Drzewa wskazane w decyzji Starosty H. z [...] grudnia 2021 r. usytuowane były w trójkątach widoczności przejazdów kolejowych i utrudniały widoczność pojazdu szynowego z drogi krzyżującej się z linią kolejową nr [...], a także urządzeń związanych z prowadzeniem ruchu kolejowego. W tych okolicznościach Starosta H. we wskazanym na wstępie piśmie z [...] sierpnia 2022 r. znak [...] uznał za niezasadny wniosek Nadleśniczego z [...] kwietnia 2022 r. o ustalenie odszkodowania za wycięcie drzew zlokalizowanych przy linii kolejowej nr [...] granica państwa – S. Starosta stwierdził, że zarówno z jego własnej decyzji z [...] grudnia 2021 r., jak i korespondencji z P. wynika, że usunięcie przedmiotowych drzew stanowiło warunek konieczny dla zachowania bezpieczeństwa ruchu pociągów, jak również pojazdów kołowych przejeżdżających przez jednopoziomowe skrzyżowania dróg kołowych z torem kolejowym. Skargę na ww. pismo z [...] sierpnia 2022 r. złożył do sądu administracyjnego Nadleśniczy, zarzucając naruszenie art. 56 ust. 4 u.t.k. przez niezasadną odmowę ustalenia odszkodowania za wycięcie drzew. W ocenie skarżącego, organ odmówił wypłaty odszkodowania bez jakiegokolwiek zbadania sprawy, a przede wszystkim bez zbadania i określenia zakresu oraz sposobu dokonanej wycinki oraz jej skutków. Wycięte drzewa nie zostały wywiezione z terenu podlegającego wycince i nie zostały przekazane skarżącemu w sposób uporządkowany i należyty. Ponadto, po dokonaniu wycinki na działce pozostał bałagan powodujący konieczność uporządkowania terenu i wywiezienia ściętych drzew, które to koszty poniósł skarżący w wysokości [...] zł. O fakcie tym poinformowano Starostę H., przesyłając mu kopię faktury. Skarżący ponadto podkreślił, że organ wydał skarżoną czynność w oparciu o nieaktualny stan faktyczny sprawy, wynikający z dokumentów zgromadzonych na potrzeby wydania decyzji z [...] grudnia 2021r. Wniósł o uchylenie czynności Starosty H. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Wywiódł, że zgodnie z art. 56 ust. 4 u.t.k. odszkodowanie nie przysługuje, jeżeli: 1) posadzenie drzew lub krzewów nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej z naruszeniem przepisów ustawy; 2) drzewa lub krzewy przy skrzyżowaniach z drogami w poziomie szyn utrudniają użytkownikom tych dróg dostrzeżenie nadjeżdżającego pociągu lub sygnałów dla nich przeznaczonych. Zarówno z decyzji Starosty H. z [...] grudnia 2021r., jak i z pisma P. z [...] marca 2022 r. wynika, iż usunięcie przedmiotowych drzew stanowiło warunek konieczny dla zachowania bezpieczeństwa ruchu pociągów, jak również pojazdów kołowych przejeżdżających przez jednopoziomowe skrzyżowania dróg kołowych z torem kolejowym. Starosta wskazał także na niewykorzystanie trybu odwoławczego przez Nadleśniczego, który nie skorzystał z prawa wniesienia odwołania do organu drugiej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Stosownie do treści art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.), skarga może zostać wniesiona do sądu po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). Wyczerpanie środków zaskarżenia, poprzedzające złożenie skargi do sądu administracyjnego, stanowi jedną z podstawowych przesłanek decydujących o dopuszczalności skargi. Przedmiotem żądania Nadleśniczego w sprawie niniejszej było ustalenie odszkodowania za wycięcie drzew (pismo z 20 kwietnia 2022 r.), a procedowanie tego wniosku – jak wynika z późniejszej korespondencji między skarżącym a Starostą H. – odbywało się z uwzględnieniem art. 56 u.t.k. Przepis ten został przede wszsytkim wskazany w uzasadnieniu decyzji Starosty z 14 grudnia 2021 r. zezwalającej na wycięcie drzew, a później w odpowiedzi udzielonej Nadleśniczemu przez Starostę w piśmie z 14 czerwca 2022 r. oraz w piśmie Nadleśniczego do Starosty z 14 lipca 2022 r. Na przepis art. 56 u.t.k. powołał się również Starosta w zaskarżonej czynności zawartej w piśmie z 3 sierpnia 2022 r. Zgodnie z art. 56 ust. 1 u.t.k., w razie potrzeby usunięcia drzew lub krzewów utrudniających widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powodujących zaspy śnieżne, starosta, na wniosek zarządcy, wydaje decyzję o usunięciu drzew lub krzewów. Decyzję wykonuje zarządca. Stosownie do treści ust. 2 tego przepisu, ustalenie odszkodowania za drzewa i krzewy oraz za ich usunięcie następuje w drodze umowy stron, natomiast ust. 3 tej regulacji stanowi, że odszkodowania, o których mowa w ust. 2 i art. 55 ust. 1, ustala, w przypadku braku umowy stron, starosta, z zastosowaniem zasad przewidzianych przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zasady ustalania odszkodowania przy wywłaszczaniu nieruchomości uregulowane są w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej: u.g.n.). Zgodnie z art. art. 112 ust. 2 u.g.n., wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Jak stanowi art. 119 ust. 1 pkt 7 u.g.n., decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości powinna zawierać ustalenie wysokości odszkodowania. W art. 128 u.g.n. ustawodawca przedstawił ogólne reguły ustalania odszkodowania za wywłaszczenie, natomiast w art 129 u.g.n. wskazał, że odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji (z zastrzeżeniem ust. 5 niniejszego przepisu). W związku z zawartym w art. 56 ust. 2 u.t.k. wskazaniem, iż odszkodowanie ustala starosta z zastosowaniem zasad przewidzianych jak przy wywłaszczaniu nieruchomości, w ocenie sądu właściwą formą dla rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania na tej podstawie jest decyzja administracyjna. Pogląd ten potwierdza też doktryna: "Starosta wydaje decyzję w przedmiocie odszkodowania z zastosowaniem zasad przewidzianych przy wywłaszczaniu nieruchomości, czyli przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności jej art. 128 i in. Tryb odwoławczy od wyżej wymienionych decyzji jest analogiczny do decyzji starosty wydawanych na podstawie art. 56 ust. 1 U.t.k." (por. Miedzińska I., Komentarz do art. 56 ustawy o transporcie kolejowym [w:] Trela M. (red.), Wajda P., (red.), Wierzbowski M. (red.) i inni, Ustawa o transporcie kolejowym. Komentarz, WKP 2022). W sprawie niniejszej Starosta ustosunkował się do żądania Nadleśniczego w drodze pisma z 3 sierpnia 2022 r. Pomimo, że zaskarżone do sądu to pismo nie zostało wprost nazwane decyzją, to jego forma i treść pozwalają w ocenie sądu przyjąć, że stanowi ono w istocie decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 1); decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2). Obligatoryjne elementy decyzji administracyjnej wymienia art. 107 K.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w sprawach, które przepis nakazuje rozstrzygać w drodze decyzji (tak jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie), za decyzje uznaje się pisma, które nie spełniają wprawdzie w całości formy przewidzianej w art. 107 K.p.a., ale zawierają elementy konstytutywne decyzji administracyjnej, tj. przynajmniej oznaczenie organu, który je wydał, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy (chociażby dorozumiane) oraz podpisy osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1438/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzja taka, choć wadliwa, zapewnia stronie możliwość skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych, a zwłaszcza z wniesienia odwołania, a następnie skargi do sądu administracyjnego. Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy niniejszej stwierdzić należy, że pismo Starosty H. z [...] sierpnia 2022 r. znak [...] zawiera minimum elementów pozwalających na uznanie go za decyzję administracyjną, gdyż został w nim oznaczony organ, od którego ono pochodzi, została wskazana data wydania i podpis osoby reprezentującej organ oraz oznaczona została strona, do której jest skierowane. Zawiera także osnowę, tj. władcze i jednostronne ustosunkowanie się do żądania strony (rozstrzygnięcie), za które należy uznać sformułowanie: "wniosek o wypłatę odszkodowania za wycięcie drzew uznano za niezasadny". W istocie jest to zatem decyzyjne rozstrzygnięcie o odmowie ustalenia odszkodowania. Nadleśniczy złożył zatem do sądu administracyjnego za pośrednictwem Starosty Powiatowego w H. skargę na decyzję tegoż Starosty o odmowie ustalenia odszkodowania za wycięcie drzew przez P. Zaskarżona decyzja została wydana przez organ pierwszej instancji, tym samym skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia. Sąd zauważa, że nie jest możliwym dokonanie przez sąd administracyjny kontroli zgodności z prawem decyzji lub postanowienia organu pierwszej instancji bez uprzedniej weryfikacji tego orzeczenia przez organ drugiej instancji w ramach postępowania odwoławczego, jeżeli przepisy prawa przewidują środek odwoławczy w ramach danej sprawy administracyjnej (co wynika wprost z przywołanego na wstępie art. 52 § 1 P.p.s.a.). Postępowanie administracyjne jest bowiem co do zasady dwuinstancyjne. Sąd administracyjny kontroluje legalność orzeczeń organów odwoławczych, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W sprawie niniejszej nie ma podstaw do wykluczenia dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Skoro bowiem odszkodowanie, o którym mowa w art. 56 u.t.k. ustala starosta, w przypadku braku umowy stron, z zastosowaniem zasad przewidzianych przy wywłaszczaniu nieruchomości, to zasady te przewidują orzekanie w pierwszej instancji przez starostę a w drugiej – p0o rozpoznaniu odwołania - przez wojewodę (vide art. 9a u.g.n.). Skoro więc Nadleśniczy wniósł skargę na decyzję organu pierwszej instancji, to skargę taką należało uznać za przedwczesną a tym samym niedopuszczalną i podlegającą odrzuceniu z innych przyczyn w myśl art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Sąd zauważa jednak, że w zaskarżonej decyzji brak jest prawidłowego pouczenia o trybie i terminie zaskarżenia. Tymczasem zgodnie z art. 112 K.p.a., błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do takiego pouczenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że błędne pouczenie - w rozumieniu powyższego przepisu - to też brak takiego pouczenia (por. np. wyrok NSA z 22 kwietnia 2022 r., I OSK 37/21). W wyżej powołanym orzeczeniu NSA stwierdził także, że na skutek braku jakiegokolwiek pouczenia skarżącego co do prawa do wniesienia odwołania, wniesioną przez tę stronę skargę do sądu administracyjnego należy zakwalifikować jako odwołanie, bo taki środek odwoławczy przysługiwał skarżącemu na mocy przepisów K.p.a. Sąd w sprawie niniejszej podziela powyższe stanowisko. W konsekwencji, wniesiona w sprawie niniejszej skarga czyli de facto odwołanie powinno podlegać merytorycznemu rozpoznaniu przez organ odwoławczy, po przekazaniu mu tego środka zaskarżenia (w chwili obecnej kserokopii, bo jego oryginał znajduje się w aktach sądowych) przez organ pierwszej instancji na zasadzie art. 133 K.p.a. Odsyłanie w takiej sytuacji strony skarżącej na drogę wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest bezprzedmiotowe, gdyż mnoży niepotrzebne czynności procesowe oraz jest bezzasadne, bowiem brak pouczenia w piśmie Starosty z 3 sierpnia 2022 r. o prawie oraz trybie wniesienia odwołania powoduje, iż termin do wniesienia odwołania nie rozpoczął biegu. Z powyższych względów orzeczono o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. W punkcie 2 postanowienia sąd zwrócił stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.