III SA/Gl 234/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Herman po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 września 2020 r. sprawy ze skargi E. J. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] r. Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektpr Sanitarny w Katowicach (dalej: PWIS), po rozpatrzeniu odwołania E.J. (dalej: Strona, Skarżąca) od deeyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. (dalej: PPIS) z dnia [...] r. nr [...] , orzekającej o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - utrzymał w mocy pierwszoinstancyjną decyzję. W podstawie prawnej powołał art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256; dalej: Kpa), art. 2351 Kodeksu pracy (Dz. U. z 2019 roku poz. 1040 ze zm.; dalej: KP) oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 roku w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1367) W uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny i argumentację prawną. Podkreślił, że decyzją z dnia [...] roku nr [...] PPIS odmówił stwierdzenia u Strony choroby zawodowej - obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego łub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonego jako średnia arytmetyczna dla częstotłiwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz, wym. w poz. 21 wykazu chorób zawodowych określonego w przepisaeh w sprawie chorób zawodowych, wydanych na podstawie art. 237 § 1 pkt 3-6 i § 1* KP. Decyzję tą wydano w oparciu o postępowanie wyjaśniające narażenie zawodowe na hałas w środowisku pracy oraz orzeczenia lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. - Poradni Chorób Zawodowych w S. nr [...] z dnia [...] r. oraz Instytutu Medycyny Pracy im. [...] w L. nr [...] z dnia [...] r. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Strona nie zgadzając się z orzeczeniami lekarskimi wydanymi w sprawie oraz decyzją wydaną przez PPIS i podkreślając, że ubytek słuchu powstał u niej na skutek długotrwałej pracy w narażeniu na hałas oraz wniosła o przeprowadzenie powtórnego badania słuchu w jednostce orzeczniczej. Rozpoznając sprawe w trybie odwołwczym PWIS przedstawił definicję choroby zawodowej i postępowanie wyjaśniające, które wykazało, że Strona podczas zatrudnienia w latach: 1979-1986 oraz 1987-2018 w KWK J. obecnie A S.A. KWK "[...]" na stanowiskach: maszynisty pomp na powierzchni, ślusarza, konserwatora, obsługi sprężarek na powierzchni, obsługi wentylatorów, maszynisty wentylatorów i sprężarek na powierzchni - pracowała w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej narządu słuchu. Wskazał, że Strona była badana w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w K. - Poradni Chorób Zawodowych w S. (orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] roku), gdzie lekarze specjaliści stwierdzili, iż brak jest podstaw do rozpoznania choroby zawodowej obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonego jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz - wym. w poz. 21 wykazu chorób zawodowych. Przeprowadzona diagnostyka audiologiczna obejmująca audiometrię progową tonalną, audiometrię nadprogową typu SISI i audiometrię impedancyjną wykazała obustronne mieszane uszkodzenie słuchu. Przesunięcie progu słuchu określone jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości 1, 2, 3 kHz wynosiło w uchu prawym 57 dB, w uchu lewym 52 dB. Rozpoznany obustronnie mieszany, czyli przewodzeniowo-odbiorczy, charakter uszkodzenia słuchu, z sięgającymi 40 dB rezerwami ślimakowymi, nie jest typowy i charakterystyczny dła uszkodzenia słuchu spowodowanego hałasem, a związany jest z patologią ucha środkowego, którą potwierdzono badaniem obiektywnym - audiometrią impedancyjną. Stwierdzany obecnie mieszany charakter uszkodzenia słuchu nie spełnia kryterium orzeczniczego rozpoznania obustronnego odbiorczego uszkodzenia słuchu wymaganego w aktualnie obowiązujących przepisach prawnych. Następnie Strona była badana w Instytucie Medycyny Pracy im. [...] w L., gdzie lekarze specjaliści w orzeczeniu lekarskim z dnia [...] r. nr [...] również nie znaleźli podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu wym. w poz. 21 wykazu chorób zawodowych określonego w przepisach w sprawie chorób zawodowych, wydanych na podstawie art. 237 § 1 pkt 3-6 i § 11 KP. Przeprowadzone w IMP w L. badania audiologiczne wykazały średnią głębokość uszkodzenia słuehu wynoszącą 63,3 dB dła ucha lewego oraz 60 dB dla ucha prawego. W trakcie konsultacji laryngologicznej rozpoznano obustronny ubytek słuchu typu mieszanego (przewodzeniowo-odbiorczy) dla niskich i wysokich częstotliwości. Stwierdzony obecnie ubytek słuchu nie posiada cech charakterystycznych dła uszkodzenia słuchu spowodowanego działaniem hałasu. Znaczna rezerwa ślimakowa przemawia za patologią w obrębie ueha środkowego, co wskazuje na inną niż hałas etiologię rozwoju ubytku słuchu. W oparciu o analizę całości zgromadzonej dokumentacji medycznej, narażenia zawodowego oraz wyników aktuałnie wykonanych badań lekarze IMP w L. uznali, iż brak jest podstaw do rozpoznania u Strony choroby zawodowej narządu słuchu. Organ podkreślił, że Strona wniosła o przeprowadzenie ponownego badania słuchu przez jednostkę orzeczniczą, gdyż jej ubytek słuchu ma bezpośredni związek z wykonywaną pracą zawodową. Odpowiadając jednak na zarzuty odwołania PWIS wyjaśnił, że nie kwestionuje istnienia narażenia na hałas stwarzający ryzyko powstania choroby zawodowej narządu słuchu. Jednak jednostki orzecznicze I i II stopnia w wyniku przeprowadzonych badań nie rozpoznały u Strony choroby zawodowej z uwagi na charakter niedosłuchu czyli mieszany (przewodzeniowo-odbiorczy), a więc nietypowy dla skutków klinicznych działania hałasu w warunkach przewlekłej ekspozycji zawodowej. Tego rodzaju niedosłuch nie jest wymieniony w wykazie chorób zawodowych, a w ocenie organu powołane opinie kompetentnych placówek diagnostycznych są spójne i merytorycznie uzasadnione. Nadto organ nie ma obowiązku przeprowadzenia dowodu, jeśli w jego ocenie wniosek dowodowy strony dotyczy okoliczności wyjaśnionych w postępowaniu. Zatem skoro zostały przeprowadzone badania w kompetentnych placówkach medycznych wyznaczonych przepisami rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych i jednostki te, I i II stopnia, jednogłośnie orzekły o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej narządu słuchu ze wzgłędu na charakter niedosłuchu - mieszany (przewodzeniowo-odbiorezy) to PWIS nie uwzględnił odwołania. Kwestionując powyższą decyzję ostateczna strona wniosła o przeprowadzenie ponownego badania słuchu przez jednostkę orzeczniczą, gdyż w jej ocenie ubytek słuchu był dużo gorszy, od wykazanych badań w S. i w L. Po zdjęciu aparatu słuchowego nic nie słyszy więc decyzja jest niezgodna z prawem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie i podkreślając, że w toku postępowania administracyjnego został wyczerpany dwuszczeblowy tryb diagnostyczno-orzeczniczy przewidziany przepisany przepisami rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych i dlatego w obecnym stanie prawnym nie jest możliwe przeprowadzenie kolejnych badań lekarskich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c ustawy). Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie można organom zarzucić naruszenia przepisów prawa. Na wstępie wskazać trzeba, że za podstawę wyroku Sąd przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu, albowiem nie stwierdził naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organy zasadnie odmówiły Stronie stwierdzenia choroby zawodowej - obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego łub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem. Przede wszystkim należy zauważyć, że stosownie do art. 2351 Kodeksu pracy za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Natomiast w rozp. RM z 30 czerwca 2009r., wydanego na podstawie delegacji ustawowej z Kodeksu pracy, uregulowano m.in. sposób i tryb postępowania dotyczący zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych; jednoznacznie określono kompetencje poszczególnych organów i jednostek medycznych. Zgodnie z § 4 ust. 1 - właściwy państwowy inspektor sanitarny, który otrzymał zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej, wszczyna postępowanie, a w szczególności kieruje pracownika lub byłego pracownika, którego dotyczy podejrzenie, na badanie w celu wydania orzeczenia o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania, do jednostki orzeczniczej I stopnia. Jednak z mocy § 5 ust. 1 - właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 125, poz. 1317, ze zm.) zatrudniony w jednej z jednostek orzeczniczych, o których mowa w ust. 2 i 3. Natomiast w ust. 2 tego paragrafu ustalono tryb orzeczniczy i kognicje odpowiednich jednostek orzeczniczych I stopnia i II stopnia od orzeczeń wydanych przez lekarzy zatrudnionych w jednostkach orzeczniczych I stopnia, którymi ustanowiono instytuty badawcze w dziedzinie medycyny pracy. Mocą § 8 ust. 1 decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Zaakcentować również należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym obowiązuje powszechnie pogląd o związaniu organów inspekcji sanitarnej rozpoznaniem podanym w stosownym orzeczeniu lekarskim. Zatem bez orzeczenia lekarskiego (opinii) bądź sprzecznie z nim organ nie może dokonać rozpoznania choroby. Tym samym oznacza to, iż ustalenie jednego z ważnych elementów zaliczenia schorzenia do choroby zawodowej uzależnione jest od treści specjalistycznego orzeczenia lekarskiego. Tak więc bez stosownych opinii bądź sprzecznie z tymi opiniami organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych (vide: wyroki NSA m.in. z dnia 24.03.2000r., I SA 2334/99, z dnia 8.11.2000r., I SA 664/00; WSA w Gdańsku III SA/Gd 604/15 z dnia 01.10.2015r.). Takie stanowisko, akceptowane w pełnej rozciągłości przez skład orzekający w przedmiotowej sprawie zostało przedstawione m.in. w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2002 r. (OPS 3/02, publ. ONSA 2003/1/4). Jest ono w pełni aktualne mając na uwadze okoliczność, iż w dniu 3 lipca 2009 roku weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, zastępujące mający za przedmiot tę samą materię akt normatywny z 2002 r. Natomiast wykaz chorób zawodowych, stanowiący załącznik do ww. rozporządzenia określa zamknięty katalog chorób zawodowych. Konkludując przedstawione uwarunkowania prawne stwierdzić więc należy, że w sprawach chorób zawodowych orzeczenia wydawane są przez właściwe organy administracji publicznej. To organ administracyjny zobligowany jest stosować postanowienia kodeksu postępowania administracyjnego ze wszystkimi konsekwencjami, chyba, że powołane wyżej rozporządzenie zawiera regulacje odmienne. Zwrócić należy bowiem uwagę, że w świetle cyt. § 8 rozp. RM właściwy funkcjonalnie organ wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej na podstawie oceny narażenia zawodowego pracownika oraz materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w stosownych orzeczeniach lekarskich. Natomiast w niniejszej sprawie lekarze orzecznicy jednostek obu instancji stwierdzili, iż bezspornie, co wynika z przeprowadzonych badań audiometrycznych, że u Strony występuje obustronny niedosłuch, jednak rozwój schorzenia nie jest typowy dla skutków działania hałasu w warunkach przewlekłej ekspozycji zawodowej. W orzeczeniach zawarto szerokie uzasadnienie braku podstaw do rozpoznania u pacjenta choroby zawodowej narządu słuchu i w konsekwencji nie naleźli podstaw do przyjęcia zawodowej etiologii stwierdzonego ubytku słuchu. Nadto zauważyć nalezy, że nie istnieją obiektywne badania pozwalające na jednoznaczne potwierdzenie etiologii zawodowej przedmiotowego ubytku słuchu. Każde natomiast badanie interpretowane jest i oceniane w aspekcie mniejszego lub większego prawdopodobieństwa związku z warunkami pracy. Natomiast orzeczenie jednostki orzeczniczej ma walor opinii biegłego, a zatem jeśli jest wewnętrznie spójne, opiera się na całokształcie zebranego materiału dowodowego zawiera uzasadnienie nie budzące wątpliwości, to wiąże organ inspekcji sanitarnej właściwy do wydania decyzji, w tym sensie, że organ ten nie ma podstaw do dokonania oceny odmiennej od tej, która wynika z orzeczenia jednostki orzeczniczej. |Zaakcentować też należy, że uprawnień do zmiany takiego orzeczenia specjalistycznej jednostki medycznej nie posiada również sąd | | |administracyjny, gdyż nie posiada wiadomości specjalnych przynależnych lekarzom orzekającym w uprawnionych, z mocy § 5 rozporządzenia,| | |jednostkach orzeczniczych, a ponadto sąd ten nie zastępuje właściwych organów administracji publicznej w merytorycznym rozstrzyganiu | | |spraw administracyjnych. Zresztą podobne stanowisko wyraził tut. Sąd w wyroku z 16 stycznia 2018 r. o sygn. akt IV SA/Gl 611/17, a | | |Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 lipca 2019 r. o sygn. akt II OSK 1889/18 podzielił jego słuszność oddalając skargę | | |kasacyjną. | | |Natomiast odnosząc sie do wniosku Skarżącej o przeprowadzenie ponownego badania należy zauważyć, że stosownie do art. 106 § 3 | | |p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do | | |wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Brak jest jednak podstaw prawnych | | |do przeprowadzania przez sąd administracyjny pełnego postępowania dowodowego co do kluczowego zagadnienia w sprawie, a taka sytuacja | | |miałaby miejsce w rozpatrywanej sprawie. Co do zasady więc nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem | | |administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji | | |wydającym zaskarżoną decyzję. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest bowiem ponowne ustalenie | | |stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z przepisami | | |postępowania podatkowego, a w konsekwencji, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych | | |przepisów prawa materialnego (vide: wyrok NSA z 14 czerwca 2019 r. o sygn. akt I FSK 1058/17). Tym samym więc przeprowadzenie dowodu z| | |opinii biegłego jest, w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a., wykluczone. | | | | | | | | Mając na uwadze powyższe Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. ----------------------- 8