II SA/Łd 147/20

SENTENCJA Dnia 10 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łęczycy na uchwałę Rady Gminy Witonia z dnia 25 maja 2016 roku nr XXV/87/16 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Witonia stwierdza nieważność § 19 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Witonia, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. ał UZASADNIENIE Prokurator Rejonowy w Łęczycy zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę Rady Gminy Witonia nr XXV/87/16 z dnia 25 maja 2016 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Witonia, zarzucając naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 250 ze zm.) – zwanej dalej: "u.p.c.g." – poprzez określenie w § 19 Regulaminu zasad pozbywania się z nieruchomości nieczystości ciekłych, podczas gdy powyższe kwestie zostały unormowane treścią przepisu art. 5 ust 1 pkt 2 ww. ustawy co stanowi powielenie kwestii unormowanych ustawą. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 19 zaskarżonego Regulaminu. W uzasadnieniu skargi Prokurator wyjaśnił, że obowiązki właściciela nieruchomości w zakresie pozbywania się nieczystości ciekłych zostały uregulowane w art. 5 ust. 1 pkt 2 u.p.c.g. W graniach kompetencji przyznanych Radzie Gminy w art. 4 ust 2 pkt 3 ww. ustawy, nie zawiera się upoważnienie do powielania kwestii unormowanych w art. 5 ust 1 pkt 2 u.c.p.g. Ponowne regulowanie tych kwestii przez Radę Gminy stanowi istotne naruszenie prawa. Prokurator wskazał również, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Witonia wniosła o oddalenie skargi, podnosząc, że w jej ocenie, mimo podobieństwa treści, zakresy przepisu ustawy i zaskarżonego przepisu Regulaminu są od siebie różne. W 5 ust. 1 pkt 2 u.p.c.g. jest wskazany obowiązek właścicieli nieruchomości do wyposażenia tych nieruchomości w zbiorniki bezodpływowe lub przydomowe oczyszczalnie ścieków - w przypadku gdy nieruchomość nie jest podłączona do sieci kanalizacyjnej. W § 19 Regulaminu zaś jest mowa o obowiązku gromadzenia ścieków w tych zbiornikach bezodpływowych lub przetwarzania ścieków w tych przydomowych oczyszczalniach ścieków - w przypadku braku podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Z powyższego porównania treści przepisu ustawy i postanowienia Regulaminu jednoznacznie wynika, iż zaskarżone postanowienie Regulaminu nie stanowi powielenia wskazanego przez skarżącego przepisu ustawy, a stanowi co najwyżej jego dopełnienie, mieszczące się w zakresie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy. Organ zwrócił ponadto uwagę, że zaskarżone postanowienie § 19 Regulaminu znajdowało się także, w tożsamym lub podobnym brzmieniu, w poprzednich Regulaminach. Zarówno zaskarżony Regulamin, jak również wszystkie poprzednio obowiązujące Regulaminy, podlegały ocenie Wojewody Łódzkiego w zakresie zgodności z prawem w postępowaniach nadzorczych i nie zostały do nich zgłoszone żadne zastrzeżenia odnośnie postanowień o brzmieniu jak w § 19 Regulaminu. Potwierdza to tym samym, iż zarzuty wyartykułowane w skardze są bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępne wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W związku z ustanowieniem na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii na całym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1758 ze zm.), na podstawie zarządzenia Nr 29/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem miasta Łodzi i niektórych powiatów województwa łódzkiego obszarem czerwonym w związku z zarządzeniem nr 39 Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym (§ 1 w zw. § 3 ww. Rozporządzenia) z dniem 19 października 2020 r. w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi rozprawy zostają odwołane, a Sąd kontynuuje działalność w trybie rozpoznawania spraw wyłącznie na posiedzeniach niejawnych. Zarządzenie obowiązuje do odwołania. Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - powoływanej dalej jako: "p.p.s.a". Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola, o której mowa obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Na mocy art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie bezzasadności skargi sąd skargę oddala na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) – zwanej dalej: "u.s.g." – zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Z treści art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05). Podkreślić należy, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się w szczególności, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., II GSK 2114/11). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i art. 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r., II OSK 2498/16). Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.c.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in. częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego (pkt 3). Z kolei z art. 5 ust. 1 u.p.c.g. wynika m.in., że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: - przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych (pkt 2); - gromadzenie nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych (pkt 3a). Z powyższego wynika, że ustawodawca określił obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie podłączania do sieci kanalizacyjnych, jak i w zakresie gromadzenia nieczystości ciekłych, a skoro tak, to lokalny prawodawca nie może powtarzać tych regulacji w Regulaminie. Tymczasem w § 19 Regulaminu wskazano, że właściciele nieruchomości, którzy nie są podłączeni do sieci kanalizacyjnej, zobowiązani są do gromadzenia nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych lub przetwarzania ich w przydomowych oczyszczalniach ścieków. Stwierdzić zatem należy, że powołany wyżej przepis określa obowiązki, które zostały już w pełni uregulowane w ustawie, Świadczy to niewątpliwie o wykroczeniu poza zakres upoważnienia ustawowego. Nadto Rada Gminy Witonia nie tylko dopuściła się ponownego uregulowania sposobu postępowania z nieczystościami ciekłymi, lecz również zmodyfikowała wskazaną regulację ustawową (por. wyrok WSA w Białymstoku z 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 788/15; wyrok WSA w Poznaniu z 7 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 446/15 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Odnosząc się natomiast do argumentu organu, że przed publikacją uchwały zaskarżony Regulamin podlegał ocenie Wojewody Łódzkiego wskazać należy, że stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia ich doręczenia. Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały lub zarządzenia. Wojewoda może bowiem zaskarżyć je do sądu administracyjnego, który dokona ich kontroli co do zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 p.p.s.a. Okoliczność, że w niniejszej sprawie organ nadzoru nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego i nie wniósł skargi do sądu administracyjnego nie oznacza jeszcze zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Wskazane w art. 94 ust. 1 u.s.g. ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności uchwały (upływ jednego roku od dnia jej podjęcia) nie obejmuje aktów prawa miejscowego. Z tych samych przyczyn nie ma również znaczenia okoliczność, że poprzednie Regulaminy w omawianym zakresie nie zostały zakwestionowane przez organ nadzoru. Reasumując Rada Gminy Witonia wykroczyła poza delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 i pkt 3a u.p.c.g., co oznacza, że § 19 Regulaminu ustanowiony został z istotnym naruszeniem prawa. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. dc