VII SA/Wa 1391/11

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2011 r. sprawy ze skargi A. G. i D. G. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. UZASADNIENIE VII SA/Wa 1391/11 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...] Minister Finansów, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowaniu administracyjnego - t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. (dalej: kpa) po rozpatrzeniu odwołania A. i D. G. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...] odmawiającej umorzenia opłaty legalizacyjnej w kwocie 25.000,00 zł, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt sprawy wynika, że Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego w K., postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...], nałożył na inwestorów: A. G. i D. G., obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 25.000.00 zł w ramach procedury legalizacji samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego na terenie działek nr [...] w obrębie ewidencyjnym N. Pismem z dnia 29 sierpnia 2010 r. A. i D. G. zwrócili się do Wojewody [...] z wnioskiem o umorzenie w całości opłaty legalizacyjnej, uzasadniając go brakiem środków pieniężnych niezbędnych do uiszczenia przedmiotowej należności, zatrudnieniem na czas określony, brakiem własnego mieszkania oraz spłacaniem zadłużenia kredytowego. Ponadto, strony opisały problemy związane z uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy niezbędnej w procesie legalizacji, wskazując na opieszałe działanie wójta Gminy N. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...], Wojewoda [...] odmówił umorzenia opłaty legalizacyjnej. Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji Minister Finansów powołał się w pierwszej kolejności na odpowiednie przepisy Prawa budowlanego tj. art. 49 ust. 5 i art. 59g tej ustawy. Stwierdził, że do kar stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8. poz. 60 ze zm.). Zgodnie z art. 67a § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa, organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może: 1) odroczyć termin płatności podatku lub rozłożyć zapłatę podatku na raty: 2) odroczyć lub rozłożyć na raty zapłatę zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę lub odsetki określone w decyzji, o której mowa w art. 53a; 3) umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Minister Finansów zauważył, że umorzenie należności publicznoprawnej jest instytucją nadzwyczajną i ma charakter fakultatywny, a jej zastosowanie uzależnione jest od wystąpienia jednej z dwóch przesłanek tj. ważnego interesu strony lub interesu publicznego. Organ wskazał na zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy i okoliczności faktyczne poświadczające stan majątkowy i sytuację finansową stron wnoszących o umorzenie opłaty. Podniósł, że po uwzględnieniu miesięcznych kosztów utrzymania rodziny, ponoszonych z tytułu wydatków na wyżywienie, ubranie i edukację w kwocie ok. 1.200,00 zł miesięcznie (na 1-szą osobę 500 zł, na 2-gą 400 zł i na 3-cią 300 zł), pozostaje nadwyżka w wysokości ok. 500.00 zł miesięcznie. Poza tym organ wskazał, że sytuacja finansowa zobowiązanych wykazuje możliwość uzyskania dodatkowego dochodu w związku z posiadanym gospodarstwem rolnym. W związku z powyższym Minister Finansów uznał, że przedłożone przez A. i D. G. dokumenty nie pozwalają na uznanie, że w sprawie występują przesłanki ważnego interesu strony lub interesu publicznego. Podniósł, że sytuacja stron nie należy do wyjątkowych, uzasadnionych m.in. ważnym interesem podatnika, a także nie jest wynikiem zdarzeń na które strony nie miały wpływu. Organ zaakcentował ponadto, że okoliczności wskazane przez zobowiązanego we wniosku są niewystarczające do przyznania wnioskowanej ulgi, albowiem nie są okolicznościami wyróżniającymi sytuację jego od sytuacji innych ukaranych. Ponadto Minister Finansów zauważył, że wykazane przez strony trudności związane z uzyskaniem zgody na ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie siedliska rolniczego, nie usprawiedliwiają faktu popełnienia samowoli budowlanej, skutkującej naliczeniem opłaty legalizacyjnej. Powyższa decyzja Ministra Finansów z dnia [...] marca 2011 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez A. i D. G. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że sytuacja w jakiej się znaleźli uniemożliwi zapłatę (nawet w systemie ratalnym) opłaty legalizacyjnej. Biorąc pod uwagę koszt utrzymania czteroosobowej rodziny, utratę pracy, trudności w podjęciu pracy po urodzeniu dziecka (brak opieki w czasie pracy) oraz znaczny wzrost czynszu za mieszkanie o ok. 150 % egzekwowanie od nas opłaty legalizacyjnej spowoduje konieczność sięgania przez nas do środków ze strony państwa, ponieważ nie będziemy w stanie zaspokajać naszych potrzeb materialnych. Skarżący nie podzielili interpretacji organu wskazując na zmianę ich sytuacji rodzinnej i finansowej, m. in. związanej z urodzeniem dziecka. Zarzucili również wskazanie niewłaściwych danych przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz uznali, że koszty utrzymania rodziny podane przez Ministra Finansów są mocno zaniżone. Dodatkowo podnieśli, że nadwyżka w wysokości 500 zł miesięcznie jest kwotą nieobiektywną, ponieważ została policzona na podstawie podwyższonych zarobków D. G. w okresie od 1 marca 2010 r. do 31 lipca 2010 r. wynikających z czasowego zwiększonego zakresu obowiązków. Minister Finansów w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, przy czym z przyczyn innych niż zostały w niej podniesione. W ocenie Sądu, wydając zaskarżoną decyzję organ nie wyjaśnił bowiem podstawowej w tej sprawie kwestii, związanej z zastosowaniem instytucji umorzenia przewidzianej w przepisach działu III Ordynacji podatkowej do opłaty legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 Prawa budowlanego. Przed rozwinięciem powyższego przypomnieć trzeba, iż przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Ministra Finansów z [...] marca 2011 r., którą organ utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. o odmowie umorzenia opłaty legalizacyjnej. Wskazane orzeczenia zostały wydane na podstawie art. 67a i art. 67b ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.) w związku z art. 59g ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Minister Finansów w uzasadnieniu decyzji podał krótko, że zgodnie z art. 59g ust. 5 w zw. z art. 49b ust. 5 Prawa budowlanego do opłat legalizacyjnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, a tym samym i art. 67a regulujący instytucję umorzenia. Zatem, niniejsza sprawa dotyczy umorzenia opłaty legalizacyjnej przewidzianej w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, a organy orzekające w sprawie przyjęły (bez głębszej analizy sprawy w tym zakresie), że na podstawie odesłania zawartego we wskazanym powyżej przepisie art. 49, do opłaty legalizacyjnej znajdują zastosowanie przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, w tym również dział III Ordynacji podatkowej. W tym miejscu Sąd zauważa, iż opłata legalizacyjna przewidziana w przepisach art. 49 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego stanowi warunek legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Spełnienie wymogów określony w art. 49 ust. 1 ww. ustawy otwiera możliwość legalizacji, ale do legalizacji może dojść dopiero po uiszczeniu stosownej opłaty legalizacyjnej, którą organ określa w postanowieniu podlegającym zaskarżeniu (v. art. 49 ust. 1). Stosownie do ust. 2 art. 49, do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. W myśl z kolei art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego, do kar, o których mowa w ust. 1 (tj. do kar, o których mowa w art. 59f ust. 1), stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie. Na podstawie odesłania zawartego w art. 49 ust. 2, a następnie w art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego Minister Finansów uznał w niniejszej sprawie, że wniosek skarżącego o umorzenie (w części) opłaty legalizacyjnej podlega załatwieniu w oparciu o art. 67a Ordynacji podatkowej przewidziany w dziale III tej ustawy (a tym samym potwierdził także swoją właściwość w tej sprawie). Przy czym, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie podał swojego stanowiska w tym zakresie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kwestia związana z zastosowaniem do opłaty legalizacyjnej instytucji umorzenia przewidzianej w przepisach działu III Ordynacji podatkowej nie została dokładnie (a właściwie w ogóle) przez Ministra Finansów wyjaśniona. Organ wskazał jedynie na art. 59g ust. 5 w zw. z art. 49b ust. 5 Prawa budowlanego (chociaż ten ostatni w ogóle nie miał zastosowania w sprawie), nie wykazując przy tym zasadności takiego działania i nie analizując przywołanych regulacji prawnych. Dlatego też Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja jest co najmniej przedwczesna, bo nie wyjaśnia, czy do opłaty legalizacyjne w ogóle możliwe jest zastosowanie instytucji uregulowanej w art. 67a ordynacji podatkowej, a jeśli tak, to na jakiej podstawie. Stąd też za konieczne Sąd uznał uchylenie zaskarżonego orzeczenia jako naruszającego art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 tej ustawy i art. 67a Ordynacji podatkowej (tych ostatnich poprzez co najmniej przedwczesne ich zastosowanie). W ocenie Sądu, w sprawie zabrakło bowiem ustaleń dotyczących zakresu odesłania przewidzianego w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, a braki w tym zakresie mogą mieć istotny wpływ na końcowy wynik sprawy. Rozwijając powyższe przede wszystkim trzeba podnieść, iż wątpliwości Sądu w sprawie (i na tle art. 49 ust. 5 oraz art. 59g ust. 5) wynikają z odrębności pomiędzy opłatą legalizacyjną przewidzianą w art. 49 (i art. 49b) Prawa budowlanego a karą administracyjną, o której mowa w art. 59f i nast. tej ustawy, co zaś niewątpliwe może mieć wpływ na zakres odesłania przewidzianego w ww. art. 49 ust. 2. W tym miejscu dostrzec trzeba, iż ustawodawca -odstępując w nowelizacji Prawa budowlanego z 2003 r. od bezwzględnego stosowania rozbiórki samowolnie wzniesionych obiektów- postawił sprawcę samowoli budowlanej wobec alternatywy, obejmującej skutek wcześniejszego nierespektowania przez taki podmiot przepisów Prawa budowlanego. Może on bowiem podporządkować się wynikom postępowania legalizacyjnego, wnieść opłatę i zachować oraz użytkować wybudowany obiekt jako odpowiadający wymaganiom prawa albo też zakwestionować wynik takiego postępowania przez złożenie zażalenia na postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej, przy czym zażalenie może kwestionować nie tylko ustaloną wysokość opłaty, lecz również może dotyczyć materialnoprawnych ustaleń organu odnoszących się do przedmiotu postępowania w sprawie samowoli. Wynika to ze swoistego trybu przewidzianego w omawianych przepisach. Postanowienie nakładające opłatę legalizacyjną jest bowiem pierwszym ze środków zaskarżenia przewidzianych w toku postępowania legalizacyjnego toczącego się w oparciu o art. 48 i 49 Prawa budowlanego. Skutkiem takiego rozwiązania proceduralnego jest to, że dopiero wydanie postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej stwarza pierwszą procesową możliwość kwestionowania zarówno wcześniej dokonanych ustaleń prowadzących do nałożenia tej opłaty, jak i zgłaszania zastrzeżeń co do jej wysokości. Skorzystanie z tej drogi zaskarżenia postanowienia prowadzić zatem może zarówno do wyjaśnienia podstaw nałożenia opłaty, jak też ustalenia, czy jej wysokość została ustalona zgodnie z prawem. Postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej doprowadza więc postępowanie legalizacyjne do stadium, w którym adresat uzyskuje możliwość wyboru co do jego dalszego biegu. W przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej po ustaleniu, że doszło do samowolnego wzniesienia obiektu, organ winien wydać decyzję nakazującą jego rozbiórkę na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Uwolnić się od tego sposobu przywrócenia porządku prawnego adresat postanowienia może tylko w przypadku zapłaty opłaty legalizacyjnej. Opłata ta wiąże się więc z uzyskaniem pewnego uprawnienia, a realizacja tego uprawnienia zależy od dobrowolnego jej wniesienia. Zatem, powyższe wskazuje na to, iż ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest środkiem represyjnym, ani też nie ma charakteru kary administracyjnej, opłata legalizacyjna nie ma bowiem cech przymusowości. To adresat postanowienia ustalającego wysokość opłaty decyduje, czy chce skorzystać z możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu, czy też nie. W przypadku odstąpienia od legalizacji i nie uiszczenia opłaty legalizacyjnej, opłata ta nie podlega egzekucji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 129, poz. 1954 ze zm.). Ustawa – Prawo budowlane przewiduje w tym przypadku sankcję w postaci nakazu rozbiórki. W związku z powyższym za całkowicie nietrafione należy uznać twierdzenie Ministra Finansów zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "okoliczności wskazane przez zobowiązanego we wniosku nie są okolicznościami wyróżniającymi sytuację jego od sytuacji innych ukaranych" jest – w świetle powyższych rozważań – całkowicie nietrafione, gdyż skarżący nie występują w niniejszej sprawie jako ukarani. Zupełnie odmienny charakter ma kara uregulowana w przepisach art. 59a - art. 59g Prawa budowlanego, które to wprowadzają obowiązek przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego kontroli obiektów budowlanych, po zakończeniu budowy. Kontrola, o której mowa w art. 59a, obejmuje sprawdzenie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu (ust. 2 pkt 1) oraz zgodność obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie określonym w ust. 2 pkt 2 lit. a-f. Jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli organ stwierdzi nieprawidłowości w ww. zakresie, jest zobligowany na podstawie art. 59f ust. 1 wymierzyć karę (stanowiącą sankcję pieniężną), której podstawową funkcją jest represja. Z literalnego i jednoznacznego brzmienia art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego wynika, iż organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do wymierzenia kary w każdym przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie spraw wymienionych enumeratywnie w art. 59a ust. 2 cytowanej ustawy, bez potrzeby ustalenia, czy stanowią one istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 712/08). Karę przewidzianą w omawianym przepisie cechuje zatem (w odróżnieniu od opłaty legalizacyjnej) przymusowość jej uiszczenia. W przypadku jej nie uiszczenia podlega ona ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 59g ust. 3). Z powyższego w ocenie Sądu jednoznacznie wynika, iż wskazane przepisy prawa budowlanego (art. 49 i art. 49b oraz art. 59a – 59g) przewidują dwie całkowicie odrębne instytucje prawne, pełniące zupełnie odmienne cele i funkcje w prawie budowlanym. W takiej zaś sytuacji za konieczne -dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy- należy uznać dokładne przeanalizowanie zakresu odesłania zawartego w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten, dotyczący opłaty legalizacyjnej (pozbawionej charakteru przymusowości) odsyła do przepisów dotyczących kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, przy czym przepis ten wskazuje, iż przepisy dotyczące ww. kar mają odpowiednie (a nie dosłowne) zastosowanie do opłaty legalizacyjnej. Nie wszystkie tym samym regulacje przewidziane w przepisach dotyczących kar będą więc miały zastosowanie na podstawie art. 49 ust. 2 do opłaty legalizacyjnej. Taką regulacją jest chociażby art. 59g ust. 3 Prawa budowlanego przewidujący, iż w przypadku nie uiszczenia kary w terminie podlega ona ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis ten nie znajduje zastosowania do opłaty legalizacyjnej. Ustawodawca przewidział bowiem zupełnie inną sankcję (tj. nakaz rozbiórki) w przypadku jej nie uiszczenia, a nie do przyjęcia jest sytuacja, by racjonalny ustawodawca przewidział dwie różne sankcje z tego samego tytułu. Niezależnie od powyższego wywodu, rozważeniu przez organ powinno podlegać również to, czy w odniesieniu do dobrowolnej opłaty legalizacyjnej można przyjąć, że opłata taka stanowi zobowiązanie podatkowe w rozumieniu ustawy – Ordynacja podatkowa, gdyż i ta okoliczność może równolegle doprowadzić do oceny, co do możliwości zastosowania przepisów dotyczących ulg i zwolnień. Ponadto, analizę taką winno się przeprowadzić z uwzględnieniem obecnego brzmienia ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), która zawiera odesłanie do przepisów Ordynacji podatkowej. Z tych też przyczyn, nie przesądzając końcowego wyniku sprawy, Sąd uznał, iż w sprawie należy w szczególności rozważyć zakres odesłania przewidzianego w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego (biorąc przy tym pod uwagę charakter obu ww. instytucji, tj. ich materialno prawną odmienność). Dopiero wyjaśnienie tej kwestii pozwoli bowiem na ustalenie, czy w sprawie będą miały zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej, a wobec tego czy instytucja umorzenia znajduje zastosowanie także do opłat legalizacyjnych. Ponownie orzekając Minister Finansów obowiązany będzie uwzględnić powyżej poczynione przez Sąd uwagi. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 156, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.