II SA/Bk 614/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 października 2020 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku oddala skargę UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "PWINB"), na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019r., poz. 1186), po rozpatrzeniu odwołania M. M. (dalej powoływanego też jako "Skarżący") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak: [...], nakazującej mu przywrócenie pierwotnego sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego na działce o nr ew. gr.[...], , położonych przy ul. K. w B., użytkowanego obecnie jako Niepubliczne Przedszkole Integracyjne "K. ", na budynek mieszkalny jednorodzinny, zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2008r. nr [...], poprzez zaprzestanie prowadzenia przedszkola i przywrócenie zgodnej z projektem budowlanym funkcji pomieszczeń: mieszkalnych i pomocniczych oraz garażu. Rozstrzygnięcie to wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 29 marca 2019 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. ("PINB PG") wpłynął wniosek A. M. o sprawdzenie zgodności z obowiązującymi przepisami sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego przy ul. K. w B., użytkowanego obecnie jako przedszkole. PINB PG w B. w dniu 14 maja 2019 r. dokonał kontroli wskazanej nieruchomości, w trakcie której ustalił, że wybudowany jest na niej budynek w zabudowie szeregowej, którego właścicielem jest M. M. Organ ustalił też, że pierwotną funkcją kontrolowanego budynku była zabudowa mieszkalna jednorodzinna, a obecnie funkcjonuje w nim Niepubliczne Przedszkole Integracyjne "K. ", prowadzone od 1 kwietnia 2017 r. przez A. D., która jest najemcą przedmiotowego lokalu. PINB PG ustalił również, iż w dniu 31 grudnia 2013r. wpłynęło do organu zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej - segment C, zlokalizowanego na działkach nr ew. gr. [...]położonych w B., przy ul. K., wraz z oświadczeniem kierownika budowy, iż obiekt został wykonany zgodnie z warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2008 r., nr[...]. Zgłoszenie o zakończeniu budowy skutecznie przyjęto w dniu 3 stycznia 2014 r. ze wskazaniem, iż zgłoszony obiekt należy użytkować zgodnie z jego przeznaczeniem. W dniu 27 maja 2019 r. M. M. złożył natomiast do akt prowadzonego postępowania zaświadczenie z dnia [...[ stycznia 2014r., wydane przez Urząd Miejski Departament Urbanistyki, o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na przedszkole, z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, znajdującego się przy ul. K. w B. W oparciu o powyższe ustalenia PINB PG w B. w dniu 6 czerwca 2019r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku z mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na usługowy – przedszkole. Następnie wystąpił do Urzędu Miejskiego w B. Departamentu Architektury o udostępnienie informacji, czy organ ten udzielał pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się przy ul. K. w B., na budynek przedszkolny. W odpowiedzi PINB uzyskał informację, że w rejestrach Departamentu Architektury znajduje się zapis o złożeniu w dniu 3 lutego 2014 r. wniosku o zmianę sposobu użytkowania kontrolowanego budynku, ale w związku z tym, że wniosek posiadał braki wymagające uzupełnienia, których wnioskodawca nie uzupełnił w wyznaczonym terminie (postanowienie z dnia 10 lutego 2014r.), w dniu 4 kwietnia 2014 r. została wydana decyzja nr DAR-II.6743.10.2014 o sprzeciwie do złożonego zgłoszenia. W dniu 10 września 2019 r. PINB PG dokonał ponownych oględzin przedmiotu postępowania, w trakcie których doprecyzował ustalenia dokonane podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 14 maja 2019 r. Ustalił mianowicie, że budynek objęty postępowaniem jest czterokondygnacyjny, w tym piwnica i użytkowane poddasze, wewnątrz obiektu wykonano szereg prac budowlanych przystosowujących poszczególne pomieszczenia do funkcji przedszkola, a w porównaniu z projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę Prezydenta Miasta B. z dnia [...] stycznia 2014 r., dokonano też przesunięć ścian działowych z przebudową instalacji wewnętrznych, wykonano wentylację mechaniczną oraz zlikwidowano garaż, zmieniając jego funkcję. Obecnie, jak ustalił organ, na cele dydaktyczne, wykorzystywany jest cały parter budynku, a także jedno pomieszczenie na piętrze. Do części przedszkolnej przynależy również pokój dyrektora, zaplecze socjalne pracowników - pokój z toaletą szatnia, zmywalnia, pomieszczenie przyjęcia cateringu i aneks kuchenny. Funkcja poddasza i części piętra pozostała natomiast mieszkalna. Z oświadczenia złożonego do protokołu przez Skarżącego wynikało natomiast, że od daty zakupu w grudniu 2017 r. kontrolowanego budynku nie przeprowadzano żadnych robót budowlanych, a samej adaptacji pomieszczeń na cele przedszkolne dokonał poprzedni właściciel . Na postawie na zgromadzonego materiału dowodowego PINB PG decyzją z [...] października 2019 r. nakazał Skarżącemu przywrócenie pierwotnego sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego na działkach o nr ew. gr.[...], , położonych przy ul. K. w B. i użytkowanego obecnie jako Niepubliczne Przedszkole Integracyjne "K. ", na budynek mieszkalny jednorodzinny, zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...]. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ stwierdził, iż z uwagi na wniesienie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprzeciwu do dokonanego przez pierwotnego inwestora budynku - zgłoszenia z dnia 3 lutego 2014 r., w świetle regulacji art. 71 a ust.4 ustawy Prawo budowlane, nie ma możliwości legalizacji zaistniałej samowoli budowlanej. Na skutek odwołania Skarżącego, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję PING PG w B. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ II instancji zobowiązał PINB PG do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr ew. gr. [...] przy ul. K. w B. na Niepubliczne Przedszkole Integracyjne "K. ", zgodnie z przepisem art. 71 a ustawy Prawo budowlane. Prowadząc ponownie postępowanie PINB PG przeprowadził w dniu 18 lutego 2020 r. kolejną kontrolę przedmiotu postępowania, w trakcie której stwierdził, iż budynek zlokalizowany na działkach nr ew. gr. [...] nadal funkcjonuje jako Niepubliczne Przedszkole Integracyjne "K. ". Grupy przedszkole zajmują 1 pomieszczenie na parterze oraz 4 pomieszczenia na I piętrze, na którym znajduje się dodatkowo łazienka dla dzieci. W oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy organ I instancji ustalił, że stan faktyczny sposobu użytkowania budynku nie uległ zmianie i na tej podstawie w dniu [...[ kwietnia 2020r. wydał decyzję o nr [...] nakazującą Skarżącemu przywrócenie pierwotnego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, użytkowanego obecnie jako Niepubliczne Przedszkole Integracyjne "K. ", na budynek mieszkalny jednorodzinny, zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2008 r. nr[...[, poprzez zaprzestanie prowadzenia przedszkola i przywrócenie zgodnej z projektem budowlanym funkcji pomieszczeń: mieszkalnych i pomocniczych oraz garażu. Z wydanym rozstrzygnięciem nie zgodził się ponownie M. M., zarzucając mu naruszenie: (1) art. 138 § 2 k.p.a w zw. z art. 7 k.p.a., 12 § 1 k.p.a i 16 § 1 k.p.a. poprzez wydanie przez organ I instancji decyzji z pominięciem wytycznych zawartych w decyzji organu odwoławczego oraz z naruszeniem przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie decyzji; (2) art. 71 a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane polegające na przyjęciu, że wniesiony przez Prezydenta Miasta B. w dniu [...] kwietnia 2014 r. sprzeciw, dotyczący formalnych kwestii złożonego wniosku o zmianę sposobu użytkowania, obligowało organ do zastosowania procedury, o której mowa w art. 71a ust. 4 przedmiotowej ustawy bez podjęcia próby legalizacji zmiany; (3) art. 7, 8 oraz art. 77 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów państwa; (4) art. 12 § 1 k.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi wnikliwego działania w sprawie; (5) art. 80 k.p.a. poprzez wybiórczą ocenę materiału dowodowego zebranego w toku postepowania, która miała istotny wpływ na wynik sprawy. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił argumentacji odwołania i zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2020r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Analizując materiał dowodowy organ odwoławczy podkreślił, że wprawdzie pierwotny właściciel nieruchomości objętej postępowaniem spółka W. Sp. z o.o. w dniu 3 lutego 2014r., złożyła do Urzędu Miejskiego w B. Departament Architektury wniosek - zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania kontrolowanego budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej na przedszkole, ale w związku z tym, iż inwestor nie uzupełnił braków powyższego wniosku, Prezydent Miasta B. w dniu [...] kwietnia 2014r. wydał decyzję o sprzeciwie do złożonego zgłoszenia. Dalej PWINB wyjaśnił, że wydany sprzeciw do zgłoszenia, zgodnie z przepisem art. 71 a ust. 4 ustawy Prawo budowlane zobowiązuje organ nadzoru budowlanego, do wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Na tej podstawie PWINB doszedł do wniosku, że decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane, a sentencja decyzji jednoznacznie określa zakres zobowiązania właściciela nieruchomości do przywrócenia pierwotnej funkcję budynku, zgodnie z wydaną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2008r. nr [...], która zaś wprost wskazuje, iż udzielono pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami w zabudowie szeregowej bez usług. Z tego też względu PWINB za niezasadne uznał zarzuty odwołania. Skargę na powyższą decyzję złożył do sądu administracyjnego pełnomocnik Skarżącego zarzucając jej naruszenie: 1) art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wniesiony przez Prezydenta Miasta B. w dniu [...] kwietnia 2014 r. sprzeciw, dotyczący formalnych kwestii złożonego wniosku o zmianę sposobu użytkowania, obligował organ do zastosowania procedury, o której mowa w art. 71 a ust. 4 przedmiotowej ustawy bez podjęcia próby legalizacji zmiany; 2) art. 71a ust. 1-4 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i pominięcie w niniejszej sprawie procedury legalizacyjnej; 3) art. 7, art. 8 §1 i 2, art. 12 §1, art. 77 §1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi wnikliwego działania w sprawie, w sposób budzący zaufanie obywateli do władzy publicznej, w szczególności przez odejście od zaprezentowanego wcześniej w tej samej sprawie (w tym samym stanie faktycznym i prawnym) poglądu prawnego; 4) art. 138 §1 ust. 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy organ I instancji nie zastosował się do wytycznych zawartych w decyzji kasatoryjnej PWINB z dnia [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie wykładni art. 71a ustawy Prawo budowlane, co prowadziło do odejścia od zaprezentowanej wykładni przepisu i naruszenia art. 138 §2 i §2a k.p.a.; 5) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez wybiórczą ocenę materiału dowodowego zebranego w toku postępowania, która miała istotny wpływ na wynik sprawy; 6) art. 107 § 1 pkt 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak prawidłowego określenia strony (błąd w nazwisku odwołującego), 7) art. 107 § 1 pkt 5,6 w zw. z art. 138 §2 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji obarczonej brakiem precyzyjnego określenia w sentencji decyzji obowiązku, który musi wykonać Odwołujący, a dodatkowo bezpodstawnie i bezprawnie nakładającej obowiązek zaprzestania prowadzenia przedszkola, czym organ wyszedł poza swoje kompetencje i poza granice rozpatrywanej sprawy administracyjnej. Powołując się na powyższe zarzuty pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB PG Zdaniem autora skargi nie sposób przyjąć, że sprzeciw Prezydenta Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2014 r., który nie stanowił rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, mógłby stanowić podstawę do zastosowania przez organ sankcji z art. 71 a ust. 4 Prawo budowlane, zwłaszcza, że został wydany na podstawie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, a nie art. 71 ust. 5 Prawa budowlanego, a ponadto był wydany w innej sprawie administracyjnej. Autor skargi doszedł do przekonania, że sprzeciw, na który powołują się organy nie stanowił aktu, z którego można wywodzić wnioski, co do zakazu zmiany sposobu użytkowania budynku. Dodatkowo skarżący podkreślił, iż organy w niniejszej sprawie nie zażądały akt postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2014 r., ale nie były więc w stanie ocenić przesłanek, jakimi kierował się organ wydając decyzję o sprzeciwie. Dalej pełnomocnik skarżącego podkreślił, że podjęcie działalności polegającej na prowadzeniu punktu przedszkolnego w budynku mieszkalnym powinno być zgłoszone właściwemu organowi architektoniczno-budowlanego, a w przypadku nie dochowania tego obowiązku, organy nadzoru budowlanego mają obowiązek wszczęcia postępowania naprawczego w oparciu o art 71a Prawa budowlanego. Zdaniem autora skargi, organ II instancji błędnie też nie uchylił decyzji organu I instancji, mimo że w rozstrzygnięciu z dnia 9 kwietnia 2020r. organ I instancji ograniczył się jedynie do lakonicznego stwierdzenia "i przywrócenie zgodnej z projektem funkcji pomieszczeń: mieszkalnych i pomocniczych oraz garażu". W ocenie autora skargi organ nie ma jakichkolwiek uprawnień do nałożenia na skarżącego w niniejszym postępowaniu obowiązku zaprzestania prowadzenia określonej działalności gospodarczej na jego nieruchomości. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, albowiem kontrolowane rozstrzygnięcie nie jest dotknięte wadami podniesionymi w skardze, jak również innymi, które sąd administracyjny jest obowiązany uwzględniać z urzędu jako niezwiązany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). W ocenie składu orzekającego wydane przez organy rozstrzygnięcie nakazujące przywrócenie pierwotnego sposobu użytkowania kontrolowanego budynku, użytkowanego obecnie jako Niepubliczne Przedszkole Integracyjne "K. ", na budynek mieszkalny jednorodzinny, zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2008r. nr [...] poprzez zaprzestanie prowadzenia przedszkola i przywrócenie zgodnej z projektem budowlanym funkcji pomieszczeń: mieszkalnych i pomocniczych oraz garażu, należy ocenić jako jest prawidłowe. Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 poz. 374 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenie niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Stosownie do treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020r., poz. 1758 ze zmianą wynikającą z rozporządzenia Rady Ministrów z 16 października 2020r. – Dz. U. z 2020r. poz. 1829), począwszy od 17 października 2020r. miasto na prawach powiatu Białystok, będące siedzibą tutejszego sądu, zostało objęte strefą czerwoną. Powyższe oznacza, że odpowiednie zastosowanie ma również zarządzenie nr 39 Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym (§ 1 w zw. § 3 tego rozporządzenia). W konsekwencji wyznaczone dotychczas rozprawy w WSA w Białymstoku zostały odwołane z uwagi na realnie istniejące zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie, a sprawy wyznaczone na rozprawę w dniu 29 października 2020r., zostały zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 19 października 2020r., skierowane do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów stosownie do treści wspomnianego wyżej art. 15 zzs4 ust. 3 wspomnianej na wstępie ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowi art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Stosownie natomiast do art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przez zmianę sposobu użytkowania rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Tego rodzaju zmiana sposobu użytkowania wymaga uprzedniego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 71 ust. 2 i 4 Prawa budowlanego). W kontrolowanej sprawie nie jest przedmiotem sporu, czy zmiana faktycznego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach o nr ew. gr. [...] położonych przy ul. K. w B., na przedszkole - rzeczywiście nastąpiła. Z ustalonego przez organy nadzoru budowlanego stanu faktycznego wynika bowiem bezsprzecznie, że przedmiotowy budynek został zrealizowany na podstawie decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...[ stycznia 2014r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Tymczasem w toku postępowania prowadzonego w trybie nadzoru budowlanego stwierdzono, że wewnątrz obiektu wykonano szereg prac budowlanych przystosowujących poszczególne pomieszczenia do funkcji przedszkola, dokonano przesunięć ścian działowych z przebudową instalacji wewnętrznych, wykonano wentylację mechaniczną oraz zlikwidowano garaż, zmieniając jego funkcję. Obecnie na cele dydaktyczne, wykorzystywany jest cały parter budynku, a także jedno pomieszczenie na piętrze. Do części przedszkolnej przynależy również pokój dyrektora, zaplecze socjalne pracowników - pokój z toaletą szatnia, zmywalnia, pomieszczenie przyjęcia cateringu i aneks kuchenny. Funkcja mieszkalna została zachowana jedynie na poddaszu i na części piętra. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego tego rodzaju zmiana sposobu użytkowania wymagała odpowiedniego zgłoszenia, stosownie do art. 71 ust. 2 i 4 Prawa budowlanego. Próbę zalegalizowania opisanej zmiany, jak wynika z akt administracyjnych sprawy, podjął pierwotny właściciel nieruchomości spółka W.. z o.o. z siedzibą w W., występując w dniu 3 lutego 2014r. do Prezydenta Miasta B. ze zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej na działkach nr ew. gr.[...], przy ul. K. w B. na przedszkole. W związku z tym, iż złożony wniosek zawierał braki wymagające uzupełnienia, organ postanowieniem z dnia 10 lutego 2014r., na podstawie art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nałożył na inwestora obowiązek usunięcia opisanych nieprawidłowości. Inwestor w wyznaczonym terminie nie uzupełnił tychże braków, stąd też Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2014r. znak: [...] wniósł sprzeciw przyjęcia zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej na cele przedszkola. W kontrolowanej sprawie, pomimo złożenia przez organ architektoniczno- budowlany sprzeciwu, faktycznie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na przedszkole, co potwierdzają ustalenia organów nadzoru budowlanego. W takiej sytuacji orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego zasadnie wdrożyły tryb z art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane, nakazując obecnemu właścicielowi przywrócenie pierwotnego sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego na działce o nr ew. gr. [...] położonych przy ul. K. w B., użytkowanego obecnie jako Niepubliczne Przedszkole Integracyjne "K. ", na budynek mieszkalny jednorodzinny, zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2008r. nr [...] poprzez zaprzestanie prowadzenia przedszkola i przywrócenie zgodnej z projektem budowlanym funkcji pomieszczeń: mieszkalnych i pomocniczych oraz garażu. Odnosząc się zaś do poniesionych w skardze zarzutów trzeba stwierdzić, że nie zostały one oparte na usprawiedliwionych podstawach. Przede wszystkim niezasadny jest zarzut naruszenia art. 71a ust. 1 – 4 poprzez pominięcie procedury legalizacji dokonanej zmiany sposobu użytkowania. Okoliczności, jakie zaistniały w przedmiotowej sprawie, a mianowicie złożenie przez Prezydenta Miasta B. w trybie art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane - sprzeciwu przyjęcia zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej na cele przedszkola, uniemożliwiały jak trafnie uznały organy nadzoru budowlanego, przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Przepis art. 71a ust. 4 prawa budowlanego jest precyzyjny i wynika z niego wprost, że w przypadku (...) zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania tego obiektu budowlanego lub jego części. Mając zatem na uwadze, że ustawodawca nie pozostawił takiej sprawy uznaniu administracyjnemu, uznać należy, że organy prawidłowo zakwalifikowały ocenę zmiany sposobu użytkowania kontrolowanego budynku. Biorąc więc pod uwagę, że nakaz jest bezwzględnym obowiązkiem, którego niewykonanie wiąże się z rażącym naruszeniem prawa, sąd uznał rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego za całkowicie odpowiadające przepisom prawa. Jako trafiony należy też ocenić zarzut naruszenia art. 7, art. 8 §1 i 2, art. 12 §1, art. 77 §1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez odejście przez organ II instancji od zaprezentowanego wcześniej w tej samej sprawie (w tym samym stanie faktycznym i prawnym) poglądu prawnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi bowiem wątpliwości, że decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, a jej następstwem jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji, gdzie sprawa toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy, zarówno faktyczny, jak i prawny. Z tego też powodu ocena wyrażona w decyzji PWINB w B. z dnia [...] stycznia 2020r., uchylająca decyzję [...] i kierująca sprawę do ponownego rozpoznania nie wiązała ani organu I instancji, ani organu II instancji. Organ odwoławczy nie może bowiem ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji. Organ II instancji, rozpoznający odwołanie od decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji, nie jest też związany swym poglądem prawnym sformułowanym w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej, a dotyczącym ewentualnego zastosowania lub wykładni przepisów prawa materialnego (por. np. wyroki NSA z dnia 22 marca 2007 r. II OSK 502/06; 1 grudnia 2009 r., II FSK 1046/08; 26 października 2010 r., II OSK 1644/09; 10 stycznia 2012 r., II OSK 1998/10; 21 lutego 2012 r., II GSK 9/11; 25 września 2012 r., II OSK 930/11; wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wbrew argumentom skarżącego należy też stwierdzić, że sformułowany w sentencji zaskarżonej decyzji nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku, użytkowanego obecnie jako Niepubliczne Przedszkole Integracyjne "K. ", na budynek mieszkalny jednorodzinny poprzez zaprzestanie prowadzenia przedszkola i przywrócenie zgodnej z projektem budowlanym funkcji pomieszczeń: mieszkalnych i pomocniczych oraz garażu jest na tyle precyzyjny, że pozwala na jego prawidłowe wykonanie zarówno w sposób dobrowolny, jak w drodze egzekucji administracyjnej. Nakazanie przywrócenia funkcji mieszkalnej nawiązuje wprost do decyzji o pozwoleniu na budowę Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2008r. nr[...], stąd też niezrozumiały jest zarzut braku precyzyjności w tym zakresie. W ocenie sądu, również pozostały zarzuty natury procesowej dotyczące naruszenia art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie, albowiem organy obydwu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie, a zaskarżona decyzja została wydana po wszechstronnym rozważeniu zebranego w sprawie materiału. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Skład orzekający nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną - oddalił.