II GSK 1463/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska Janusz Nowacki Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 24 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 maja 2012 r. sygn. akt I SA/Lu 365/12 w sprawie ze skargi P. R. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie budżetu gminy postanawia: oddalić skargę kasacyjną UZASADNIENIE Postanowieniem z 23 maja 2012 r. o sygnaturze I SA/Lu 365/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie budżetu gminy na 2012 r. Sąd I instancji uznał, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa doręczono organowi gminy [...] lutego 2012 r. Skarżącemu nie udzielono odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie Sądu I instancji, za odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skarżącego nie można uznać odczytania na sesji Rady Gminy [...] w dniu [...] marca 2012 r. uchwały Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] lutego 2012 r. Uchwała ta dotyczyła opinii o prawidłowości długu Gminy [...]. Z przedłożonego porządku obrad X sesji Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2012 r., jak i z wyciągu z protokołu z tej sesji nie wynika, aby organ rozpatrywał wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Tym samym, organ ten nie zajął stanowiska w sprawie przedmiotowego wezwania. Sąd I instancji podkreślił, że stanowisko organu w kwestii odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa może być wyrażone w dowolnej formie, niemniej jednak ze względu na doniosłe konsekwencje procesowe musi istnieć możliwość jednoznacznego określenia momentu, w którym odpowiedź taka miała miejsce. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa doręczono organowi 16 lutego 2012 r., a Rada Gminy [...] nie podjęła uchwały w przedmiocie tego wezwania. Oznacza to, że 60-dniowy termin do wniesienia skargi upłynął z dniem [...] kwietnia 2012 r. Wniesienie skargi w dniu [...] kwietnia 2012 r. nastąpiło z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., a tym samym powoduje jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Skargą kasacyjną [...] zaskarżył powyższe postanowienie w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego oraz przepisów prawa materialnego. Wskazując na powyższe, domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości z uwzględnieniem zasądzenia od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, według norm przepisanych. W przypadku uwzględnienia wniosku o przyjęciu skargi kasacyjnej do rozpoznania, w trybie art. 181 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), wniósł o rozpoznanie jej też na rozprawie. Powołując naruszenie prawa materialnego, wskazał art. 45 Konstytucji RP, art. 101 ust 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Naruszenie przepisów procesowych w zakresie istotnym i mającym wpływ na wynik sprawy. Chodzi o art. art. 53 § 2 w związku z art. 52 § 1 p.p.s.a. oraz art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu podniósł, że organ gminy odniósł się do wezwania usunięcia naruszenia prawa skarżącego poprzez odczytanie na sesji Rady Gminy w dniu [...] marca 2012 r. uchwały Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] lutego 2012 r. W związku z powyższym, była to odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przedmiotowej uchwały. Tym samym spełniony został wymóg z art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym – otwierający drogę do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Sąd I instancji błędnie przyjął, że organ gminy nie odniósł się do wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Odpowiedź nie została udzielona w odpowiedniej formie umożliwiającej jednoznaczne określenie momentu, w którym odpowiedź taka miała miejsce. Skarżący podkreślił, że w ustawie o samorządzie gminnym nie ma precyzyjnego określenia formy i trybu udzielenia przez organ gminy odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W związku z tym, ujawnienie i zakomunikowanie stanowiska organu wzywającego może być dokonane w każdy sposób, który dostatecznie ujawnia odmowę dokonania żądanego usunięcia naruszenia prawa. Na gruncie tej sprawy, Przewodniczący Rady Gminy [...] poinformował skarżącego, iż wniesione przez niego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostanie przedstawione na najbliższej sesji rady gminy, przy czym data jej nie została określona. Sesja ta odbyła się w dniu [...] marca 2012 r., na której realizując punkt 9 porządku obrad "zapytania i wolne wnioski", odczytano uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej z [...] lutego 2012 r., nr [...] w sprawie opinii o prawidłowości planowanej kwoty długu Gminy [...]. Powyższe należy uznać jako odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Nadto do porządku obrad ww. sesji rady gminy załączono i udostępniono jej uczestnikom kopię pisma skarżącego, wzywającego do usunięcia naruszenia prawa, oraz kopię ww. uchwały. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że postanowienie Sądu I instancji tworzy stan prawny, w którym skarżący działając zgodnie z prawem i stosując się do pouczeń organu, został pozbawiony dochodzenia swego prawa przed sądem. Pozostaje to w rażącej sprzeczności z zasadą dostępu obywateli do sądu zawartą w art. 45 Konstytucji RP. Przy tym Sąd przekroczył granice interpretacji i stosowania przepisów prawa, dopuszczając się wykładni prawotwórczej z pokrzywdzeniem praw skarżącego. Zdaniem skarżącego, działanie Rady Gminy [...] w tej sprawie, prowadziło do przedłużenia postępowania, co pozostaje w sprzeczności z art. 12 k.p.a. Rada Gminy [...] nie skorzystała z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny postanowienia przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania. Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania. Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i też przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – Sąd I instancji odrzucając skargę nie naruszył tych przepisów. Istota podniesionych zarzutów w skardze kasacyjnej, jak też i uzasadnienie wskazuje, że chodzi o ocenę – czy organ udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, czy też odpowiedzi nie udzielił i w związku z tym, czy termin do złożenia skargi wynosił trzydzieści dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, czy tez 60 dni od dnia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Trafnie Sąd I instancji przyjął, że w sprawie należało zastosować termin 60-ciu dni do wniesienia skargi, skoro organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Podniesione zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się wokół zagadnienia, że odpowiedź została udzielona i wobec tego termin ten należało liczyć jako trzydziestodniowy. W sprawie niniejszej od daty sesji Rady Gminy z dnia [...] marca 2012 r. Nie ma racji autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 53 § 2 w związku z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Podkreślenia wymaga, że w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 2/07 uznano, że art. 53 § 2 powołanej ustawy ma zastosowanie do skarg wnoszonych do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 powyższej ustawy o samorządzie gminnym. Skarga na podstawie art. 101 ust. 1 tej ustawy jest więc prawidłowo złożona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, wówczas gdy skargę wniesiono w terminie 60-ciu dni od dnia wezwania przed upływem terminu do załatwienia wezwania (art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. Podniesiony powyższy zarzut zmierzał do wykazania, że organ skutecznie odniósł się do wezwania naruszenia prawa. W świetle dokonanych ustaleń, trafne jest stanowisku Sądu I instancji, że nie można uznać za odmowę usunięcia naruszenia prawa odczytania na sesji Rady Gminy w dniu [...] marca 2012 r. w pkt 9 "zapytania i wolne wnioski" uchwały Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie opinii o prawidłowości długu Gminy [...]. Nie można było przyjąć, że powyższa sytuacja stanowi odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z przedłożonego porządku obrad, jak też z wyciągu protokołu tej sesji nie wynika, aby złożone przez skarżącego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa było przedmiotem obrad Rady Gminy lub by ten organ zajmował stanowisko w tej sprawie. Materiały znajdujące się w dyspozycji Sądu nie wskazywały, aby w przyjętym porządku obrad przewidziano punkt dotyczący rozpoznania wezwania złożonego w dniu [...] lutego 2012 r. Nie podjęto też w tej sprawie stosownej uchwały. Skarżący przyznał nawet w skardze kasacyjnej, że z informacji uzyskanej od Przewodniczącego Rady Gminy nie wynikało, na której sesji sprawa będzie omawiana. W przepisie jest mowa o doręczeniu odpowiedzi organu na wezwanie. Nie sposób przyjąć, że sytuacja zaistniała na sesji Rady Gminy stanowiła odpowiedź w myśl wymaganego przepisu. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, nie stanowi odniesienia się organu do wezwania usunięcia naruszenia prawa nawet w sposób pośredni. Oceny tej nie może zmienić także odwołanie się Sądu I instancji do postanowienia Sądu Najwyższego, skoro odwołanie to nastąpiło właśnie w związku z rozpatrzeniem wezwania do usunięcia naruszenia prawa na sesji Rady i zajęciu stanowiska (co najmniej pośredniego), o czym zainteresowany (skarżący) uzyskał wiadomość jak nakazuje przepis. Stanowisko takie jest także zaprezentowane w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego powołanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie chodzi o skutek procesowy jaki wywołuje odpowiedź organu lub jej brak. Oceny powyższej nie może także zmienić odwołanie się do art. 45 Konstytucji RP. Brak odpowiedzi nie pozbawił skarżącego prawa do wniesienia skargi. Zaskarżalność została dostosowana do takich sytuacji. Posiedzenie Rady odbyło się przed upływem terminu zaskarżenia. W sytuacji przyznania także przez skarżącego, że w otrzymanej informacji nadesłanej przez organ brak było wskazania daty sesji, na której będzie zajmowane stanowisko, a to oznaczało możliwość zaskarżenia do sądu zgodnie z zasadą wyrażoną w tym przepisie. Nie został też naruszony art. 12 k.p.a. Przepis ten dotyczy szybkości, wnikliwości i prostoty postępowania. Skarżący odwołując się do tego przepisu, nie sprecyzował, o który fragment chodzi. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, jak to już wyżej zaznaczono (art. 183 § 1 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) i dlatego nie ma kompetencji do dookreślania za wnoszącego skargę kasacyjną tak rozumianej podstawy skargi kasacyjnej. Z tych też względów, zarzut naruszenia powołanego wyżej przepisu nie mógł być w tej sprawie rozpatrzony przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 35 k.p.a. organy przy załatwieniu sprawy obowiązane są przestrzegać terminów. Na niezałatwione sprawy w terminie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia (art. 37 k.p.a.), a następnie skarga do sądu na bezczynność prowadzonego postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z uwagi na to, że stanowisko Sądu I instancji jest uzasadnione w zakresie odrzucenia skargi a zarzuty skargi kasacyjnej nieuzasadnione, dlatego na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w postanowieniu.