II SA/Wr 145/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2020 r. sprawy ze skargi A sp. z o.o. z/s we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia drzew I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz strony skarżącej kwotę 1392 zł (słownie: jeden tysiąc trzysta dziewięćdziesiąt dwa) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z [...] ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania A sp. z o.o. we W. (dalej: "skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z [...] (nr [...]) wymierzającą skarżącej karę w kwocie 79.596 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 13 szt. drzew z terenu nieruchomości oznaczonej nr [...], obręb L., położonej przy ul. [...] w L. Jak wynika z uzasadnienia decyzji odwoławczej, SKO podzieliło ocenę faktyczną i prawną sprawy dokonaną przez Prezydenta L. (dalej: "prezydent") stwierdzając istnienie podstaw do wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia w oparciu o art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy z 16 IV 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r., poz. 1614, ze zm.) – dalej jako "uop". W toku postępowania dowodowego ustalono bowiem, że z terenu działki nr [...] zostało usuniętych łącznie 13 szt. drzew z gatunku: lipa drobnolistna 4 szt., topola czarna 5 szt. i jesion wyniosły 4 szt. Właścicielem nieruchomości, z której zostały usunięte przedmiotowe drzewa jest skarżąca. Ustalono także, że ostateczną decyzją z [...] (nr [...]) prezydent zezwolił skarżącej na usunięcie przedmiotowych drzew, jednak w pkt. 2 decyzji zastrzeżono, że usunięcia drzew należy dokonać w terminie od 15 X 2019 r. do 28 II 2020 r. Tymczasem mieszkaniec L. poinformował prezydenta o usuwaniu drzew już w dniu 26 VII 2019 r., co zostało następnie potwierdzone w toku oględzin. W ocenie SKO, skarżąca usunęła więc drzewa w terminie, w którym nie dysponowała uprawnieniem do ich usunięcia. Co więcej, skarżąca miała świadomość obowiązującego terminu, skoro dnia 25 VII 2019 r. jej pracownik złożył w Urzędzie Miasta L. sporządzoną na jej zlecenie opinię ornitologiczną mającą docelowo uzasadniać zmianę zezwolenia na usunięcie drzew w zakresie terminu. W okolicznościach sprawy SKO nie miało też wątpliwości, że odpowiedzialność za usunięcie drzew ponosi skarżąca. Jest bowiem właścicielem terenu, na którym realizowała inwestycję w postaci przebudowy i rozbudowy ze zmianą sposobu użytkowania budynku poszpitalnego na dom opieki dla osób starszych. Była również zainteresowana usunięciem właśnie tych drzew, co potwierdza fakt uzyskania wcześniej stosownego zezwolenia. SKO powołało też właściwe przepisy normujące sposób ustalenia wysokości kary i odwołało się do gatunku i obwodu usuniętych drzew wykazując zasadność wymierzenia kary w orzeczonej wysokości. W skardze na powyższą decyzję zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 88 ust. 1 pkt 1 uop) oraz przepisów prawa procesowego (art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8 § 1 w zw. z art. 9, art. 11, art. 15, art. 67 § 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 kpa) wnosząc o: stwierdzenie nieważności, ewentualnie o uchylenie decyzji; przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z opinii ornitologicznej z 23 VII 2019 r. sporządzonej przez biegłego K. S.; zasądzenie kosztów postępowania oraz wstrzymanie wykonania decyzji. Skarżąca podniosła przede wszystkim rażące naruszenie prawa polegające na zastosowaniu art. 88 ust. 1 pkt 1 uop, mimo że skarżąca dysponowała zezwoleniem na usunięcie przedmiotowych drzew. W takich okolicznościach organy nie powinny tego przepisu stosować albo co najmniej powinny powziąć uzasadnione wątpliwości co do jego wykładni i zastosować wykładnię korzystną dla strony (art. 7a § 1 kpa). W skardze podniesiono też niezasadne pominięcie przez organy dowodu z opinii ornitologicznej wskazującej jednoznacznie, że w obrębie przeznaczonych do usunięcia drzew nie występowały miejsca gniazdowania i schronienia gatunków chronionych. W sprawie nie wystąpiły straty w środowisku naturalnym (drzewa objęte były zezwoleniem i nie występowały tam gatunki chronione), przez co nie można stwierdzić tu naruszenia przepisów, których celem jest zadośćuczynienie tym stratom. Skarżąca wyjaśniła przy tym, że dokonuje nasadzeń na terenie swojej nieruchomości blisko 140 sztuk nowych drzew i krzewów. Skarżąca zarzuciła, że nie została wcześniej poinformowana przez organy o możliwości ubiegania się o zmianę zezwolenia na usunięcie drzew w części dotyczącej terminu. Ponadto – zdaniem skarżącej – organy nie przeprowadziły rzetelnego postępowania na okoliczność ustalenia sprawcy usunięcia drzew (skarżąca nie jest zobowiązana do stałego nadzorowania procesu inwestycyjnego). Organy administracji posiłkowały się też w sposób nieuprawniony notatkami służbowymi (które nie mogą dotyczyć okoliczności istotnych dla sprawy) i prowadziły metrykę sprawy w sposób niezgodny z przepisami, przez co skarżąca nie miała pewności czy okazany materiał dowodowy był pełny i kompletny. Skarżąca opisała także powody, dla których wnosi o wstrzymanie wykonania decyzji. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. SKO wyjaśniło przy tym, że powoływana przez skarżącą opinia ornitologiczna mogłaby mieć co najwyżej znaczenie w sprawie udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew, gdzie określa się m.in. termin ich usunięcia. Dowód taki nie ma zaś znaczenia w sprawie wymierzenia kary za usunięcie drzew bez zezwolenia. Postanowieniem z dnia 7 V 2020 r. Sąd wstrzymał wykonanie decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna w zakresie podnoszącym nieuzasadnione pominięcie przez organy obu instancji okoliczności znikomej wagi naruszenia prawa, na którą powoływała się skarżąca w toku postępowania administracyjnego. Sąd zwraca uwagę, że zasady pieniężnej odpowiedzialności administracyjnoprawnej z tytułu deliktu zostały przede wszystkim unormowane w dziale IVa kpa, poświęconym administracyjnym karom pieniężnym. Regulacje tam zawarte mają przy tym charakter ogólny względem przepisów ustaw szczególnych. Zgodnie z art. 189a § 2 kpa, w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się. Z powyższego wynika, że wyliczone w tym przepisie instytucje prawne (wymiar kary, odstąpienie od wymiaru kary, przedawnienie, odsetki oraz ulgi w wykonaniu kary) i zawarte w następnych przepisach kpa regulacje dotyczące wymienionych instytucji nie znajdą zastosowania, o ile zostaną odrębnie unormowane w przepisach szczególnych. Ustawodawca bowiem zaznaczył dobitnie, że poszczególne instytucje wskazane enumeratywnie w art. 189a § 2 kpa nie znajdą zastosowania, o ile "w tym zakresie" zostaną odrębnie unormowane w przepisach szczególnych. W niniejszej sprawie oznacza to więc, że przepisy z działu IVa kpa nie znajdą zastosowania wyłącznie w zakresie, w jakim art. 88 – 89 uop wprowadza unormowania odrębne. W okolicznościach kontrolowanej sprawy szczególne znaczenie ma regulacja z art. 189f § 1 pkt 1 kpa, w myśl której organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Przepis art. 189f kpa dotyczy instytucji odstąpienia od wymierzenia kary. Istotą tej instytucji jest możliwość zastosowania przez organ sankcji zastępczej względem kary (sankcja niebędąca karą). Odstąpienie od wymierzenia kary poprzedzać zawsze musi stwierdzenie odpowiedzialności sprawcy za czyn, przy czym z uwagi na wystąpienie ustawowo określonych przesłanek odstępuje się od wymierzenia kary ograniczając się do zastosowania sankcji zastępczej, jako wystarczającej do osiągnięcia celów kary. W przypadku art. 189f § 1 pkt 1 kpa jest to oczywiście udzielenie pouczenia. Tego rodzaju instytucja prawna nie ma swojego odpowiednika w przepisach art. 88 i 89 uop dotyczących kary pieniężnej za usunięcie drzewa lub krzewu. Z art. 89 ust. 7 uop wynika wprawdzie, że w przypadku usunięcia albo zniszczenia drzewa lub krzewu, albo uszkodzenia drzewa w okolicznościach uzasadnionych stanem wyższej konieczności, nie wymierza się administracyjnej kary pieniężnej. Regulacja ta wprowadza jednak negatywną przesłankę wymiaru kary, mającą zresztą swój odpowiednik w art. 189e kpa, a nie instytucję odstąpienia od wymiaru kary. Przepis art. 89 ust. 7 uop wyłącza więc zastosowanie art. 189e kpa ale nie wyłącza możliwości zastosowania art. 189f kpa. Na przeszkodzie w stosowaniu w tego rodzaju sprawach instytucji odstąpienia od wymiaru kary nie stoi też określona w art. 189f § 1 pkt 1 kpa przesłanka w postaci "zaprzestania naruszenia prawa". Przesłanka ta mogłaby sugerować ograniczenie możliwości odstąpienia od wymierzenia kary wyłącznie do sprawców deliktów o charakterze ciągłym. Zdaniem Sądu nie ma żadnych aksjologicznych podstaw, dla których sprawcy deliktów o charakterze ciągłym mieliby być w tym względzie preferowani w porównaniu ze sprawcami deliktów o charakterze jednorazowym. W jednym jak i w drugim przypadku może bowiem wystąpić znikoma waga naruszenia prawa. Niezależnie od charakteru deliktu możliwa jest też weryfikacja, czy sprawca dopuszcza się dalszych naruszeń prawa w tym zakresie, czy też naruszenia prawa zaprzestał. W konsekwencji nie można wykluczyć zastosowania art. 189f § 1 kpa w sprawach dotyczących kary za usunięcie bez zezwolenia drzewa lub krzewu. Sąd ma świadomość, że kwestia możliwości zastosowania art. 189f kpa w sprawach dotyczących kary za usunięcie drzewa lub krzewu bez zezwolenia nie jest w orzecznictwie rozstrzygana jednolicie (por. np. wyrok WSA w Lubinie z 4 XII 2018 r., II SA/Lu 628/18; wyrok WSA W Poznaniu z 9 X 2019 r., II SA/Po 367/19 czy wyrok WSA w Warszawie z 13 XII 2018 r., VIII SA/Wa 693/18 – publ. CBOSA). Jednak z przyczyn wyżej wskazanych Sąd stwierdził, że rozpatrując sprawę kary pieniężnej z tytułu usunięcia drzewa lub krzewu bez zezwolenia zakres okoliczności istotnych w sprawie może wyznaczać również treść art. 189f § 1 kpa. Jeśli bowiem w świetle okoliczności sprawy lub twierdzeń strony może wchodzić w grę odstąpienie od wymierzenia kary, organ administracji ma obowiązek przeprowadzić ustalenia i oceny w tym zakresie na zasadzie art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa. W kontrolowanej sprawie nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego we wskazanym wyżej zakresie. Zarówno prezydent jak i SKO ograniczyli się do ustaleń dotyczących przesłanek odpowiedzialności unormowanych w art. 88 i 89 uop, pomijając kwestię możliwego odstąpienia od wymierzenia kary. Skarżąca tymczasem wielokrotnie podnosiła, że posiadała prawomocne zezwolenie na usunięcie drzew, zaś jedyną przyczyną obciążenia jej karą jest naruszenie określonego w zezwoleniu terminu służącego ochronie miejsc gniazdowania i schronień gatunków chronionych. Skarżąca przedłożyła przy tym organom opinię ornitologiczną sporządzoną przed datą usunięcia drzew i wskazującą na brak gniazdowania i schronień gatunków chronionych w obrębie planowanych do usunięcia drzew. Podkreślała też znikomą wagę naruszenia prawa deklarując przy tym zwiększenie nasadzeń zastępczych w stosunku do ilości drzew przewidzianej w zezwoleniu. Jak wynika z motywów decyzji prezydenta, organ ten wykluczył możliwość zastosowania w tego typu sprawach art. 189f kpa, zaś SKO w uzasadnieniu decyzji odwoławczej w ogóle nie odniosło się to tego zagadnienia. W ramach zaś odpowiedzi na skargę wyjaśniło, że opinia ornitologiczna nie ma wpływu na orzeczenie w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia. Powyższy stan rzeczy wskazuje na naruszenie art. 189f § 1 kpa polegające na wykluczeniu możliwości jego zastosowania, co w konsekwencji przyczyniło się do naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych. Mając na względzie, że zaskarżona decyzja SKO, jak i poprzedzająca ją decyzja prezydenta, naruszają wskazane przepisy w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało uchylić obie decyzje na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c w zw. z art. 135 ustawy z 30 VIII 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz.2325, ze zm.) – dalej "ppsa". W ponownie prowadzonym postępowaniu organy uzupełnią czynności dowodowe i przeprowadzą stosowne oceny w zakresie okoliczności niezbędnych do rozstrzygnięcia, czy w sprawie występują podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f kpa. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, stwierdzić należy, że nie zasługiwały one na uwzględnienie. Przede wszystkim nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że naruszenie warunków zezwolenia na usunięcie drzew wykluczało możliwość zastosowania w sprawie art. 88 ust. 1 pkt 1 uop. Przepis ten nakłada na właściwy organ obowiązek wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w przypadku usunięcia drzewa lub krzewu bez zezwolenia. Jest to przepis prawa materialnego i w takim też znaczeniu posługuje się pojęciem "zezwolenia". Nie chodzi tu zatem o zezwolenie w znaczeniu formalnym, ale o materialnoprawne uprawnienie do usunięcia drzewa lub krzewu. Tak rozumianego uprawnienia skarżąca nie posiadała w chwili usunięcia drzew. Mimo bowiem formalnego dysponowania zezwoleniem wyraźnie uprawniało ono skarżącą do usunięcia drzew wyłącznie w terminie od 15 X 2019 r. do 28 II 2020 r. Tymczasem drzewa usunięto w lipcu 2019 r., a więc w momencie, w którym uprawnienie do wykonania tej czynności skarżącej nie przysługiwało. Nie zachodzą tu wątpliwości co do treści normy z art. 88 ust. 1 pkt 1 uop, które uzasadniałby zastosowanie wykładni korzystnej dla skarżącej (art. 7a kpa). Nie ma też podstaw do podważenia prawidłowości postępowania dowodowego w zakresie ustalenia osoby odpowiedzialnej. Przede wszystkim skarżąca jest posiadaczem nieruchomości, w obrębie których usunięto drzewa, co w świetle art. 88 ust. 2 uop czyni ją odpowiedzialną za ten stan rzeczy. Zebrany materiał dowodowy wskazuje zresztą jednoznacznie, że skarżąca była zainteresowana usunięciem przedmiotowych 13. drzew w związku z realizacją inwestycji budowlanej w postaci przebudowy i rozbudowy ze zmianą sposobu użytkowania budynku poszpitalnego na dom opieki dla osób starszych. Wynika to z wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia. Usunięte zostały wyłącznie te drzewa, które objęte zostały wnioskiem, na które wydano skarżącej zezwolenie i nastąpiło to w trakcie realizacji przez skarżącą inwestycji. W piśmie z 21 VIII 2019 r. skarżąca potwierdziła zresztą fakt usunięcia drzew wyjaśniając, że dopełniła wszelkich starań, aby przeprowadzić wycinkę zgodnie z obowiązującymi przepisami. Jednocześnie oświadczyła w nim, że zaprzestała naruszenia prawa i pragnie usunąć jego skutki, poprzez zwiększoną ilość nasadzeń zastępczych. Jak trafnie zauważyło SKO, stwierdzenia o dokonanej przez skarżącą wycince znajdują się również w odwołaniu skarżącej (odwołanie s. 7 i 8). Uwzględniając powyższe, jak i deklarowaną przez skarżącą gotowość do podjęcia szerokich działań naprawczych trudno uznać za wiarygodne argumenty skargi sugerujące, że wycinki dokonano wbrew wiedzy i woli skarżącej. W takim bowiem przypadku skarżąca z pewnością zawiadomiłaby stosowne organy o wyrządzonej jej szkodzie, wsparła organy w ustaleniu osoby odpowiedzialnej i nie deklarowałby gotowości do podjęcia działań naprawczych umożliwiających odstąpienie od wymierzenia kary. Nie jest również zasadny zarzut skargi podnoszący naruszenie obowiązków informacyjnych przez organy, poprzez niepoinformowanie skarżącej o możliwości zmiany zezwolenia na usunięcie drzew w trybie art. 155 kpa. Przede wszystkim organy nie miały możliwości ani tym bardziej obowiązku antycypowania, że skarżąca zainteresowana jest usunięciem drzew przed terminem określonym w wydanym jej wcześniej i prawomocnym zezwoleniu. Zresztą, podnoszone przez skarżącą w piśmie z dnia 21 VIII 2019 r. okoliczności wskazują, że posiadała ona stosowną wiedzę w tym zakresie. Bez znaczenia dla sprawy pozostaje okoliczność sporządzania w toku postępowania administracyjnego notatek służbowych, czy błędy w zakresie prowadzonej metryki. Fakt usunięcia drzew potwierdziły przeprowadzone oględziny, a dowody na okoliczność gatunku i wymiarów poszczególnych drzew utrwalone zostały we wcześniejszym postępowaniu w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew. Organy dysponowały także wystarczającym materiałem dowodowym do ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za usunięcie drzew. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa, uwzględniając kierunek rozstrzygnięcia oraz poniesione przez skarżącą celowe koszty postępowania w postaci wpisu od skargi (1392 zł).