II GSK 312/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 listopada 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 232/20 w sprawie ze skargi T.P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 15 stycznia 2020 r. nr BP.500.139.2019.0993.LB3.741 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 5 listopada 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 232/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi T.P., uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 15 stycznia 2020 r. oraz decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 29 maja 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej "organ"), wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Lublinie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zarzucił naruszenie: 1. obrazę przepisów prawa materialnego tj. lp. 5.1 pkt 1 i 2 załącznika nr 3 do ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 2140 ze zm.; dalej "u.t.d.") w zw. z art. 92a ust. 1 u.t.d. i w zw. zart.7 rozporządzenia nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L Nr 102, str. 1, zwane dalej rozporządzeniem nr 561/2006) poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że w sytuacji stwierdzenia przekroczenia dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 9 godzin w sytuacji, gdy kierowca dwukrotnie w danym tygodniu wydłużył jazdę dzienną do 10 godzin, o 1 godzinę i 15 minut, zasadnym jest nałożenie kary w wysokości 150 zł tylko na podstawie lp. 5.1 pkt 2 załącznika nr 3 do u.t.d. i brak jest podstaw do nałożenia kary przewidzianej w lp. 5.1 pkt 1 i 2 załącznika nr 3 do u.t.d., podczas gdy literalna, celowościowa i funkcjonalna wykładnia powołanych przepisów prowadzi do zupełnie odmiennych wniosków; 2. obrazę przepisów prawa materialnego tj. lp. 5.5 pkt 1 i 2 załącznika nr 3 do u.t.d. w zw. z art. 92a ust. 1 u.t.d. i w zw. z art. 7 rozporządzenia nr 561/2006 poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że w sytuacji stwierdzenia skrócenia wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego o 1 godzinę i 45 minut zasadnym jest nałożenie kary w wysokości 200 zł tylko na podstawie lp. 5.5 pkt 2 załącznika nr 3 do u.t.d. i brak jest podstaw do nałożenia kary przewidzianej w lp. 5.5 pkt 1 i 2 załącznika nr 3 do u.t.d., podczas gdy literalna, celowościowa i funkcjonalna wykładnia powołanych przepisów prowadzi do zupełnie odmiennych wniosków; 3. obrazę przepisów prawa materialnego tj. lp. 5.11 pkt 1, 2 i 3 załącznika nr 3 do u.t.d. w zw. z art. 92a ust. 1 u.t.d. i w zw. z art. 7 rozporządzenia nr 561/2006 poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że w sytuacji stwierdzenia przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o 58 minut zasadnym jest nałożenie kary w wysokości 250 zł tylko na podstawie lp. 5.11 pkt 2 załącznika nr 3 do u.t.d. i brak jest podstaw do nałożenia kary przewidzianej w lp. 5.11 pkt 1 i 2 załącznika nr 3 do u.t.d. a w sytuacji przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o 1 godzinę i 43 minuty (kierowca Ł.K.) oraz 1 godzinę i 34 minuty (kierowca J.P.) zasadnym jest nałożenie kary w wysokości 350 zł odpowiednio za każde naruszenie tylko na podstawie lp. 5.11 pkt 3 załącznika nr 3 do u.t.d. i brak jest podstaw do nałożenia kar przewidzianych w lp. 5.11 pkt 1, 2 i 3 załącznika nr 3 do u.t.d., podczas gdy literalna, celowościowa i funkcjonalna wykładnia powołanych przepisów prowadzi do zupełnie odmiennych wniosków. Pismem z 6 kwietnia 2022 r. organ wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 193 p.p.s.a., który stanowi, że uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Organ zakwestionował stanowisko Sądu pierwszej instancji, który stwierdził, że nie jest dopuszczalne sumowanie administracyjnych kar pieniężnych za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym dotyczących przekroczenia dziennego czasu prowadzenia pojazdu, skrócenia wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego i przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, jeżeli jedno stwierdzone naruszenie w tym zakresie podlega kwalifikacji wyłącznie do jednej pozycji załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem organu przyjęcie takiego stanowiska prowadziłoby do tego, że za pierwszy okres przekroczenia norm czasu pracy strona nie ponosiłaby żadnych konsekwencji, a nałożenie kary na podstawie z pkt 2 i 3 lp. 5.1, 5.5 i 5.11 załącznika nr 3 do u.t.d. "konsumowałoby" sankcje wymierzone na podstawie pkt 1 lp. 1, 5.5 i 5.11 załącznika nr 3 do u.t.d. Powyższe zagadnienie było już przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uznał, że nie ma podstaw do sumowania kar w przypadku naruszeń "konsumujących się", a zawarty w przepisach lp. 51, 5.5. i 5.1 załącznika nr 3 do u.t.d. zwrot "powyżej" zawiera odniesienie do zdarzenia trwającego w okresie pewnego czasu, które rozpoczęło się od momentu jego zaistnienia, a więc już z chwilą przekroczenia wartości normatywnej dopuszczalnego maksymalnego czasu pracy (zob. wyroki NSA z: 26 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1738/21; 26 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1863/21; 24 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1753/21; 23 września 2021 r., sygn. akt II GSK 604/21; 1 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 1316/20). Stanowisko prezentowane w orzecznictwie i wyrażone przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie niniejszym podziela. Wskazać należy, że stosownie do l.p. 5.1. załącznika nr 3 do u.t.d. przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 9 godzin w sytuacji, gdy kierowca dwukrotnie w danym tygodniu wydłużył jazdę dzienną do 10 godzin: 1 ) o czas powyżej 15 minut do mniej niż 1 godziny skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 50 zł, 2) o czas od 1 godziny do mniej niż 2 godzin skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 150 zł, 3) za każdą rozpoczętą godzinę od 2 godzin skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 200 zł, 4) za każdą rozpoczętą godzinę od 13 godzin i 30 minut, w przypadku braku jakiejkolwiek przerwy lub odpoczynku trwającego co najmniej 4 godziny i 30 minut skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 550 zł. Kara pieniężna za skrócenie wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego (l.p. 5.5. załącznika nr 3 do u.t.d.): 1) o czas do 1 godziny wynosi 100 zł, 2) o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin i 30 minut wynosi 200 zł 3) za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 2 godzin i 30 minut wynosi 350 zł. Jak natomiast wynika z lp. 5.11 załącznika nr 3 do u.t.d. za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy: 1) o czas do mniej niż 30 minut nakładana jest kara w wysokości 100 zł, 2) o czas od 30 minut do mniej niż 1 godzina i 30 minut nakładana jest kara pieniężna w wysokości 250 zł, 3) za każde rozpoczęte 30 minut od 1 godziny i 30 minut nakładana jest kara pieniężna w wysokości 350 zł. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela ten pogląd, że przedstawiony powyżej kierunek interpretacji eliminuje zjawisko bezpodstawnego pomijania woli ustawodawcy, co miałoby miejsce w przypadku pozbawienia normatywnego znaczenia zmian zawartych w przepisach ustawy nowelizującej z 5 lipca 2018 r. Z uwagi na wskazaną wyżej dyrektywę wykładni językowej oraz rezultat wykładni celowościowo-funkcjonalnej uznać należało, że w każdym przypadku przekroczenia ustawowych progów poszczególnych naruszeń znajduje zastosowanie kolejna i przy tym każdorazowo wyższa sankcja administracyjna, co odpowiada ogólnym wymogom prewencji i jest zgodne z wymogami realizacji celu ustawy za pomocą proporcjonalnego środka oddziaływania. Kumulowania kar za naruszenia rozciągnięte w czasie i prowadzące do przekroczenia następnego progu normatywnego – bądź jeszcze kolejnych – uznać należy za wyjątek od tej reguły. Dopuszczalność więc kumulowania (sumowania) kar przewidzianych za przekroczenie norm mieszczących się w niższych przedziałach normatywnych, z karami za przekroczenie kolejnych przedziałów, nie jest wykluczona, o ile wynika to wprost z regulacji ustawowej, co w spornym przypadku nie miało miejsca. Wobec tego NSA podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji i uznał, że nie ma podstaw prawnych do sumowania kwot kar z ppkt 1 i 2 lp. 5.1, 5.5 i 5.11 załącznika nr 3 do u.t.d., gdyż brzmienie podpunktu nie zawiera takiego nakazu sformułowanego wprost, ani też wprost nie dopuszcza takiej możliwości. Nie ma również wątpliwości, że wyraźne brzmienie podpunktu 5.11.3 załącznika nr 3 do u.t.d., w którym ustawodawca użył zwrotu "za każde rozpoczęte 30 minut od 1 godziny i 30 minut" nie pozwala na przyjęcie, że przewidziana w nim kara może być skumulowana z karami za naruszenia opisane w podpunktach 5.11.1 i 5.11.2. W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna okazała się niezasadna i podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.